מה עוד תבקשי מאיתנו מכורה ואין ואין עדיין? יחידה ראשונה

Transkript

1 מה עוד תבקשי מאיתנו מכורה ואין ואין עדיין? יחידה ראשונה

2

3 "בדרך כלל הסעד הולך לא רק אחר הדין, אלא קודם כל אחר העובדות" בג"ץ 1759/94 סרוזברג נ. שר הביטחון, נ"ה) 1 ( )1994( 625 )השופט פרופ' י' זמיר( בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )כפר-סבא( בניה רוויה, מגזר עירוני )כפר-סבא( להשלים בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר כפרי )מושב כפר יחזקאל( בניה רוויה, מגזר כפרי )קיבוץ שער הגולן(

4 תודה וברכה לעו"ד רון רוגין, שריכז את מלאכת המחקר לראשי תנועות ההתיישבות שתמכו לאורך כל הדרך, במימון ובעצה טובה לפעילי העמותה על היוזמה והדבקות במאמץ להוציא את האמת לאור עיצוב ועריכה גרפית:,iStudio קיבוץ שער הגולן הודפס באלול תשע"ב, ספטמבר 2012

5 תוכן עניינים פתח דבר... 6 עיקרי נייר העמדה על האפלייה לרעה של המגזר החקלאי מול המגזר העירוני ההקצאה ההיסטורית של הקרקע למגורים במגזר העירוני: חוזי חכירה בלתי מהוונים המזור לחוליי החכירה למגורים במגזר העירוני - עקרון היוון הזכויות בהקצאה חדשה סיכום ביניים: חוזי חכירה למטרת מגורים - חוזי חכירה מהוונים לצד חוזי חכירה בלתי מהוונים חכירת היובל - מבול של הטבות לטובת המגזר העירוני בד בבד עם שימור המשטר הרגיל של החיוב במגזר החקלאי...20 פריצת הסכר - מבצעי ההיוון במגזר העירוני למגורים הערכה כוללת של ההטבות במגזר העירוני למגורים - מבט פנורמי...46 הטבות העתק למגזר העירוני - דמי ההיתר מישור דמי ההיתר - הטבות עתק במגזר העירוני בד בבד עם הכבדת הנטל על המגזר הכפרי דמי היתר בבניה הנמוכה דמי היתר - כללי: מושגי היסוד דמי היתר - שיעור התשלום דמי היתר - ההטבות למגורים: קביעה נורמטיבית של פטור עד 160 מ"ר...61 סגירת מעגל ההטבות במגזר העירוני - העברת הבעלות...70

6 פתח דבר מבצעי ההיוון במגזר העירוני למגורים נתונים מבוקרים באשר להיקף התשלום ושיעור התשלום הממוצע לכל בית אב תנועת המושבים בישראל בעשור האחרון, ובייחוד מאז צאתה לאור של פרשת הקשת הדמוקרטית המזרחית )בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי נ. שר התשתיות הלאומיות נ"ו) 6 ( )2002((, 25 נוצר פער הולך וגדל בין המדיניות הקרקעית הנוהגת ב'מקרקעי ישראל' כלפי המגזר הכפרי-החקלאי, אל מול זו הנוהגת במגזר העירוני. הלכה למעשה, נוצרו שתי ממלכות: ממלכת המדיניות הקרקעית במגזר העירוני, שהתאפיינה בגל הולך ומתעצם של הטבות-עתק בכל אחד ואחד ממרכיבי היסוד של המדיניות הקרקעית; ולעומתה, ממלכת המדיניות הקרקעית במגזר הכפרי-החקלאי, שהתאפיינה בסדרה של גזירות דרקוניות. מדיניות מכבידה זו במגזר הכפרי-החקלאי הוחלה אף על השטחים שהם בעלי ייעוד תכנוני תקף למגורים ולתעסוקה )'שטח המחנה' בקיבוץ ובמושב השיתופי; 'חלקה א'' )או חלקה( במושב עובדים ובכפר השיתופי(. שטחים אלו, המוגדרים כ'קרקע עירונית' בחוק מקרקעי ישראל, תש"ך- 1960, דוגמת האזור בעל הייעוד התקף למגורים ותעסוקה בנחלה במשק המשפחתי )מושב עובדים, כפר שיתופי( או ב'שטח המחנה' במשק השיתופי )קיבוץ, מושב שיתופי(, הוכפפו למדיניות משפטית וציבורית מפלה, בצורה דרמטית, אל מול המדיניות שהונהגה בשטחים בעלי ייעוד תקף למגורים ולתעסוקה במגזר העירוני. הנחת היסוד, היינו: המסד לכל בנין-העל של מדיניות ציבורית זו, הינה ה'קונצפציה' על פיה התשלומים למינהל מקרקעי ישראל )להלן - המינהל או ממ"י(, ששולמו על ידי המגזר העירוני, היו תשלומים ריאליים )זאת אומרת, תשלומים ששיקפו את שווי השוק של הזכות בקרקע(, בעוד שהתשלומים ששולמו על ידי המגזר הכפרי- החקלאי למינהל, היו תשלומים סמליים. במילים אחרות, המגזר הכפרי-החקלאי נהנה מהטבות ומתנאים שלא היו נהוגים במגזר העירוני. החוכרים הוותיקים במגזר העירוני, היינו קבוצת השוויון של החוכרים בהתיישבות הכפרית - וזו הרי ה'קונצפציה' - נדרשו לשלם מחיר ריאלי מלא עבור כל פעולה ופעולה בנכס המוחכר. הטיעון היסודי של עבודת המחקר, שנערכה בשיתוף פעולה של אדמתי )ע"ר( ותנועות ההתישבות, תחת ריכוזו של המשפטן עו"ד רון רוגין, הינה כי הנחה יסודית זו, הנורמה הבסיסית, )ה- Grundnorm ( של המדיניות הציבורית ביחס ל'מקרקעי ישראל', היא שגויה לחלוטין. ניתוח התשתית העובדתית מצביע על כך שאף אם מעצבים מדיניות קרקעית בחברה הישראלית, על יסוד תרומה כספית בלבד )עמדת תנועות ההתישבות הינה, כי מן הראוי לעצב מדיניות זו על יסוד התרומה הכוללת, הן הכספית והן הלא-כספית(, הרי שהשוואה בתוך 'קבוצת השוויון' הרלבנטית, זאת אומרת, החוכרים הוותיקים במגזר העירוני )חוכרים אשר חכרו את הקרקע לפני הקמת המינהל( אל מול החוכרים הוותיקים במגזר הכפרי-החקלאי מלמדת, בוודאות, כי תשלומי המגזר הכפרי-החקלאי, עבור יחידת שווי כלכלי של קרקע, השתוו - ואף עלו - על אלה של החוכרים הוותיקים במגזר העירוני. העובדות מצביעות על כך כי מאז מחצית שנות ה- 90, ניתנו - וניתנות - הטבות בהיקף מונומנטלי לחוכרים במגזר העירוני בלבד, תוך שהחוכרים במגזר הכפרי-החקלאי מודרים לחלוטין ממסכת זו של הטבות, הנחות ו'מבצעים'. 6

7 המושבים בישראל תנועת למיטב הידיעה, מעולם לא נעשה בישראל מחקר כה יסודי וכה מקיף, המתמקד בנתונים אנליטיים וכמותיים, דוגמת מחקר זה. הדברים בולטים, ביתר שאת, על רקע ה'מזכר' הרזה ודל - הנתונים על יסודו גובשה המדיניות הקרקעית המוטעית ב'ועדה לבחינת הזכויות בחלקת המגורים ביישובים החקלאיים' )להלן - ועדת הבר(; בקיצור, המדיניות הקרקעית של מועצת מקרקעי ישראל והמינהל נעדרת כל תשתית מחקר-מדעית, מקיפה ואיכותית; היא נשענת, כל כולה על כרעי תרנגולת. לאור היקפו הנרחב של המחקר, הוחלט לפרסמו לשיעורין; מצורפת בזאת לפני הקורא היחידה הראשונה של המחקר. המחקר כולו )וכל אחת ואחת מהיחידות בו( שואף לפשט, להבהיר ולהנהיר את המדיניות הקרקעית בשפה שהיא שווה לכל נפש. המחקר אינו מיועד אך ורק למומחים. הוא מיועד לכל אדם המתעניין בתחום והמבקש להבינו; לפיכך, הוא נמנע מפירוט-יתר ומסגנון כתיבה אקדמי מלא. האינפורמציה הכלולה במסגרת יחידה ראשונה זו, מתמקדת בבחינה כוללת של השאלה, האמנם נשא המגזר העירוני למגורים, בתשלום ריאלי עבור שורת ההטבות שהתקבלו בידיו, החל ממחצית שנות ה- 90 עד צאת מבצעי ההיוון במגזר העירוני. התשובה לכך היא שלילית. ככל שההצדקה להטבות אלו עוגנה בתפיסה; כאילו החוכר במגזר הכפרי-החקלאי הוותיק שילם בעבר דמי חכירה נמוכים ושוליים אל מול החוכר במגזר העירוני הוותיק, הרי שהיא שגויה לחלוטין. פרטיה של שגיאה גסה זו מנותחים בהרחבה ביחידות ההמשך של נייר עמדה זה. חלק קטן מהטיעונים המפורטים ביחידה ראשונה זו הוצגו במסגרת ההתדיינות נשוא פרשת פורום הערים העצמאיות )בג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ. מועצת מקרקעי ישראל )2011((. ואכן, הרוח הנושבת מפרשה מרכזית זו - אשר במידה רבה, מסתייגת מהפסיקה השגויה, נשוא פרשת הקשת הדמוקרטית המזרחית - היא רוח שונה בתכלית, רוח אוהדת כלפי ההתיישבות הכפרית-החקלאית. ועדיין, מטבע הדברים, בית המשפט העליון איננו הפורום הראוי לבירור וגיבוש מדיניות ציבורית ראויה בתחום הקרקע. מסתבר כי הנתונים הכספיים, הכמותיים והמבוקרים, באשר להיקף התשלום ושיעור התשלום על ידי המגזר העירוני )כולל ממוצע התשלום לכל בית אב(, עבור היוון זכות החכירה לדורות )כולל פטור מתשלום חכירת יובל ופטור מדמי הסכמה(, לצד תיאור הטבות העתק במישור דמי ההיתר ובמישור העברת בעלות, כמתואר ביחידה הראשונה של מחקר זה, מובילים למסקנה הבלתי נמנעת כי תקלה קשה ומהותית נפלה ב'קונצפציה' של תורת שתי הממלכות, כלומר, בתפיסה כי החוכר העירוני להבדיל מהחוכר החקלאי נדרש לשלם מחיר ריאלי עבור הקרקע. מן הראוי לשים סוף ל'קונצפציה' מוטעית זו, זאת אומרת לתפיסה המוטעית של המציאות, המובילה לאסון כלכלי, משקי וחברתי לחברה הישראלית כולה. תפיסה זו מבוססת כל כולה על הפרדה והפליה בין שני המגזרים )המגזר העירוני והמגזר הכפרי-החקלאי(. מן הראוי לגבש מדיניות אחידה, הרמונית ושוויונית, לכל הקרקע הנמנית על 'מקרקעי ישראל' אשר היא בעלת ייעוד למגורים ולתעסוקה, הן בעיר והן בכפר. המשך המצב המעוות הקיים פוגע, בראש ובראשונה, בחברה הישראלית כולה, ומסב נזק הרסני - ללא כל בסיס ענייני - לרבבות משפחות במגזר הכפרי-החקלאי, מטובי בניה של הארץ הזאת. 7

8 עמק הירדן, תחילת שנות ה מבט מזרחה מביתניה גשר אשדות יעקב איחוד אשדות יעקב מאוחד מנחמיה בית זרע 8

9 תל קציר האון מעגן אפיקים שער הגולן מסדה דגניה ב' צמח מפעלים אזוריים קבוצת כנרת דגניה א' מושבה כנרת משולש הגבולות 9

10 עיקרי נייר העמדה תנועת המושבים בישראל נייר עמדה זה, הראשון מבין ניירות המחקר, שהוכנו בנושא זה, מפריך לחלוטין - על יסוד תשתית עובדתית מוצקה, מבוססת ומנו פ ה - את הטענה על פיה החוכרים במגזר העירוני שילמו תשלום ריאלי הנגזר מערך הקרקע עבור הזכויות במקרקעין. נייר עמדה זה בוחן את מערך ההטבות, ליתר דיוק: מבול ההטבות, שהוענקו לחוכרים למגורים במגזר העירוני )ובייחוד, לחוכרים למגורים במגזר העירוני אשר חכרו נכסים צמודי קרקע )בניה נמוכה( )להלן - בניה נמוכה או בניה נמוכה )צמודת קרקע( או בניה צמודת קרקע( באזורי הביקוש בכלל, וגוש דן בפרט. יחידה ראשונה זו של המחקר סוקרת בפירוט, את מערך ההטבות לו זכה המגזר העירוני למגורים, תוך הדרה מוחלטת של המגזר הכפרי-החקלאי )המשק המשפחתי )מושב עובדים, כפר שיתופי( והמשק הקיבוצי )קיבוץ, מושב שיתופי((. מבחינה כרונולוגית, עניינה של סקירה זו הוא בהטבות שהוענקו במגזר העירוני בשני העשורים האחרונים )החל ממחצית שנות ה- 90 (, וזאת בשלושה מישורים - )1( מישור היוון חוזי חכירה היסטוריים במגזר העירוני. )2( מישור דמי ההיתר עבור פעולות משפטיות ותכנוניות שחורגות ממסגרת ההיוון של נכס מגורים )תוספת בניה, שינוי ייעוד, פיצול מגרש ושינוי ניצול(. )3( מישור קבלת זכות הבעלות )היינו בעלות רשומה בלשכת רישום המקרקעין(. סקירת ההטבות, בכל אחד ואחד משלושת המישורים הללו, מעניקה מבט מלא, פנורמי, על המהפכה השקטה שהתחוללה בכל הנוגע לחוכרים למגורים במגזר העירוני של 'מקרקעי ישראל': רובם ומניינם של החוכרים במגזר זה הופטרו מהחיובים החוזיים והכספיים, שרבצו על זכות החכירה, וזאת תמורת תשלום אפסי )ולעיתים קרובות, ללא תשלום(. במקביל, נשמרה - ואף הו ד ק ה - טבעת החנק סביב המגזר הכפרי-החקלאי; חוכרים אלו )דוגמת חברי מושבי-עובדים וכפרים שיתופיים, קיבוצים ומושבים שיתופיים )והחברים בישובים אלו(, חוכרים בתנאי נחלה במושבות הוותיקות( הופלו לרעה והודרו ממבצעי ההיוון הנדיבים-עד-מאוד שהוחלו במגזר העירוני; החוכרים במגזר הכפרי-החקלאי הוחרגו משלל ההנחות המופלגות בתחום דמי ההיתר, ולבסוף נשללה מהם הזכות לקבלת הבעלות בקרקע, ובכלל זה בקרקע שהיא בעלת ייעוד תכנוני תקף למגורים ותעסוקה בשטחי הישוב הכפרי-החקלאי )ועמדנו בפתח הדברים כי שטחים אלו מוגדרים כ'קרקע עירונית' על פי החוק(. מישור היוון חוזי החכירה ההיסטוריים חוזי חכירה היסטוריים במגזר העירוני, עוד מהתקופה שלפני הקמת המינהל בשנת 1961 )ואף מהתקופה שלפני הקמת המדינה(, הוונו בתמורה סימלית לחלוטין וזאת במסגרת סדרה של 'מבצעי ההיוון'. 'מבצעי היוון' אלו הוחלו אך ורק במגזר העירוני למגורים. הם כללו היוון סיטונאי - בנזיד עדשים - של כל חוזי החכירה בבניה הרוויה בישראל )חוזי חכירה שנחתמו לפני שנת 1974(; לאחר מכן, והחל משנת 1995 הם הורחבו להיוון כל חוזי החכירה בבניה הנמוכה )צמודת הקרקע(. היוון זה נעשה תמורת 3.75% מערך הקרקע. הטענה הכללית בדבר 'מבצעי ההיוון' וההטבה העצומה, אשר נבעה ממבצעים אלו במגזר העירוני - פטור מלא מתשלום דמי חכירה שנתיים בתקופת החכירה; פטור מלא, לצמיתות, מתשלום דמי חכירה )מהוונים, ראשוניים או שנתיים( בתקופת חידוש חוזה החכירה )'חכירת היובל'(; פטור מתשלום דמי הסכמה )התשלום אשר נדרש על ידי המינהל כתנאי להעברת זכות חכירה( - מנסרת בחלל האוויר מזה שנים אחדות. הביקורת על הטבה אדירה זו הכלולה במבצעי ההיוון, בד בבד עם שלילתה שלא כדין מהחוכרים במגזר הכפרי-החקלאי )בתחומי הקרקע בעלת הייעוד למגורים( - הועלתה, בין היתר, על ידי בר הסמכא בתחום המדיניות הקרקעית בישראל, מי שכיהן בעבר כמנהל הכללי של המינהל, עו"ד ג' ויתקון. החידוש העיקרי אשר נייר עמדה זה נושא בכנפיו, הוא ההצגה המלאה והשיטתית של מלוא הנתונים הכספיים המבוקרים והמידע הכמותי המדויק אשר היה כרוך במבצעי ההיוון במגזר העירוני. מידע כספי וכמותי זה מלמד על ההיקף המרשים של ההטבות הכספיות שהוענקו במסגרת 'מבצעי ההיוון' לחוכרים במגזר העירוני, הן בבניה הרוויה והן בבניה הנמוכה )צמודת הקרקע(. 10

11 המושבים בישראל תנועת ככלל, במסגרת 'מבצעי ההיוון' חוזי חכירה בבניה רוויה הוונו תמורת 3% מערך הקרקע )להבדיל מערך הנכס(; חוזי חכירה בבניה הנמוכה )צמודת קרקע( הוונו תמורת 3.75% מערך הקרקע. נייר העמדה מפרט, דבר דבור על אופניו, נתונים אלו: מספר חוזי החכירה שנכללו במבצעי ההיוון במגזר העירוני, על פי פילוח והבחנה בין הבניה הנמוכה )צמודת הקרקע( לבין הבניה הרוויה. כמו כן, נייר העמדה מפרט את התשלום הכולל, ששולם במסגרת מבצעי ההיוון ואת התשלום הממוצע לכל בית אב, בכל אחד ממבצעי ההיוון: מבצע החוכרים בבניה הנמוכה )צמודת הקרקע( ומבצע החוכרים בבניה הרוויה. לבסוף, מובא פילוח מדויק של שיעורי התשלום )שיעור התשלום הכולל ושיעור התשלום הממוצע( בכל אחד ואחד מהמחוזות של מינהל מקרקעי ישראל. העובדה הבולטת ביותר - יש יאמרו: הזועקת - העולה מעיון בנתוני מבצעי ההיוון ממחצית שנות ה- 90 )נתוני אמת מבוקרים השאובים מהדו"חות של מינהל מקרקעי ישראל עצמו( היא התשלום המגוחך ששולם למינהל עבור היוון מלא, לצמיתות, של זכות החכירה לדורות. היוון זה כלל זכות לבניה של עד 160 מ"ר. נתונים אלו מעמידים באור מגוחך את הקביעות מבית מדרשם של מתנגדי ההתיישבות הכפרית-החקלאית, כאילו במגזר העירוני שולמו דמי חכירה ריאליים בשיעור של 5% לשנה מערך הקרקע; אין שחר ואין יסוד לקביעות אלו. הן חסרות כל אחיזה בקרקע המציאות )תרתי משמע(. הן נסתרות, מניה וביה, בשורה של החלטות מועצה, דוגמת החלטה 633, אשר קבעה במגזר העירוני למגורים דמי חכירה שנתיים של 0.2% מערך הקרקע, תחת סכום של 5% מערך הקרקע. בפועל, עקב טעמים שיפורטו ביחידות ההמשך של המחקר, שיעור תשלום דמי החכירה השנתיים על ידי חוכרים במגזר העירוני הייתה אפסית וזאת עוד טרם 'מבצעי ההיוון'. 'מבצעי ההיוון' שיקפו וקיב עו אם כן, במידה רבה, מציאות מושרשת של תשלום דמי חכירה סמליים. כך, למשל, התשלום הממוצע עבור היוון של חוזה חכירה ביחידת מגורים בבניה הרוויה במגזר העירוני הסתכם, במונחי 1996, בפחות מ- 3,000 ; במחוזות תל אביב וירושלים עמד סכום ההיוון )במונחי 1996( על כ- 4,000 )דהיינו, כ- 6,000 במונחי 2012(. באזורים מרוחקים, דוגמת מחוז צפון ומחוז דרום, הסתכם שיעור התשלום הממוצע עבור היוון יחידת מגורים בבניה רוויה בפחות מאלף ; בקיצור - ההיוון של חוזי החכירה ההיסטוריים נעשה, הלכה למעשה, כמעט בחינם. הוא הדין באשר להיוון חוזה חכירה בבניה נמוכה )צמודת קרקע(, במגזר העירוני. ברישומי מינהל מקרקעי ישראל כלולים למעלה מ- 80 אלף חוזי חכירה למגורים בבניה צמודת קרקע; מהם קרוב ל- 38 אלף מגרשים במחוז תל אביב והמרכז. שיעור התשלום עבור היוון זכות חכירה, במגרש מגורים לבניה נמוכה )צמודת קרקע(, עמד על תשלום סמלי של 3.75% בלבד מערך הקרקע; ערך הקרקע עצמה נקבע באופן אחיד ונורמטיבי על פי מחירי טבלה. המחיר הממוצע, אשר שולם עבור היוון חוזה חכירה לבניה נמוכה )צמודת קרקע(, עמד )במונחי 1996( על כ- 14 אלף )היינו, כ- 22 אלף במונחי 2012(. מטבע הדברים, עיקר ההטבה במבצעי ההיוון - ובייחוד מבצעי ההיוון בבניה הנמוכה )צמודת הקרקע( - נפלה בחיקם של החוכרים הוותיקים למגורים של בתים צמודי קרקע )'וילות'( בגוש דן: חוכר ותיק של מגרש הנמנה על 'מקרקעי ישראל' במחוז תל-אביב נדרש לשלם, בממוצע, סכום של כ אלף )בערכי 1996; היינו - כ- 55 אלף במונחי 2012(. שוויו של מגרש זה )דוגמת מגרש למגורים בצהלה, אפקה, נווה מגן ברמת השרון וכדומה( הוערך במליוני. התוצאה של מבצעי ההיוון היתה, כי נכסים שהוחכרו על ידי המדינה, רשות הפיתוח והקרן הקיימת לישראל, עוד לפני הקמת מינהל מקרקעי ישראל )ואף נכסים שהוחכרו בשנות ה- 60 (, הוונו בעבור תמורה כספית נמוכה ביותר. כך, למשל, קרוב ל- 50 אלף נכסים צמודי קרקע למגורים במגזר העירוני הוונו תמורת כ- 695 מ' )במונחי 1996(; בנוסף לכך, כ- 108 אלף נכסים בבניה רוויה למגורים במגזר העירוני הוונו תמורת כ- 305 מ' )במונחי 1996(. 11

12 המושבים בישראל תנועת אין פלא כי החוכרים במגזר העירוני נענו בשמחה ל'חלוקת מתנות' זו, שעה שעיני החוכרים במגזר הכפרי-החקלאי רואות ו כלות. חשוב ביותר להדגיש, כי בין החוכרים למגורים בבניה צמודת הקרקע במגזר העירוני, ישנם אלפי חוכרים אשר נמנו במשך כל השנים, בימי הקרן הקיימת לישראל או בתקופה שלפני הקמת המינהל, על המגזר הכפרי-החקלאי; שיחק להם מזלם, והם מצאו עצמם מסווגים כחוכרים ב'מגזר העירוני'. סיווג זה, שקפץ על חוכרים אלו - קרי: 'גיור כהלכה' מחוכר חקלאי לחוכר עירוני - היקנה להם כרטיס כניסה ל'חגיגת ההטבות': 'מבצעי ההיוון', שחרור כמעט מוחלט מדמי ההיתר ובעלות חינם-אין-כסף בקרקע )או כמעט בחינם(. עובדה זו ממחישה ומעצימה את האבסורד, שנוצר עקב תורת שתי הממלכות: חוכרי המגזר העירוני אל מול חוכרי המגזר הכפרי-החקלאי. מבצעי ההיוון במגזר העירוני, הן בבניה הנמוכה )צמודת הקרקע( והן בבניה הרוויה, הוחלו באופן גורף, ללא אבחנה, על כלל החוכרים. מבצעי ההיוון לא הבחינו בין חוכרים ותיקים למגורים במגזר העירוני אשר שילמו דמי חכירה סמליים )ופעמים, אף לא שילמו כלל עבור הקרקע( לבין חוכרים ותיקים ששילמו סכומים משמעותיים )ובדרך כלל, רחוקים מאוד מסכום ריאלי מלא( עבור הקרקע; מבצעי ההיוון לא הבחינו בין נכסים עבורם שולמו דמי הסכמה לבין נכסים - וזה היה המצב הטיפוסי - שעבורם לא שולמו מעולם דמי הסכמה )או שולמו דמי הסכמה מופחתים ומוקטנים(; מבצעי ההיוון לא הבחינו בין חוכר של נכס בשווי עתק )חוכר באזורי ביקוש בו שיעור דמי החכירה הריאליים עשויים היו להיות גבוהים ביותר( לבין חוכר של 'דירת שיכון' בעיירת פיתוח; כולם - כולם, פרט לחוכרים במגזר החקלאי - זכו להשתתף במבצעי ההיוון. החלטה 979, בנוסחה המקורי, מה- 2 בספטמבר 2003 )והשלמתה ב- 22 באוקטובר 2003(, אמורה היתה - באיחור של שנים רבות בהן נדרש המגזר החקלאי לשלם דמי חכירה למינהל - להשוות את תנאי ההיוון בין המגזר העירוני למגזר הכפרי-החקלאי. ככלל, החלטה זו ביקשה להחיל את תנאי ההיוון במגזר העירוני - היינו: תשלום של 3.75% מערך הקרקע - גם על החוכרים בתנאי נחלה בהתיישבות הכפרית-החקלאית. למרבה הצער, החלטה מאוזנת זו בוטלה בחודש ינואר 2005 על ידי היועץ המשפטי לממשלה דאז, בחוות דעת, שאין מנוס אלא לתארה - בלשון המעטה - שטחית ומלאה טעויות )אלמנטריות( כרימון. היועץ המשפטי לממשלה הורה, כמקובל בישראל, על הקמת ועדה, היא 'הוועדה לבחינת הזכויות בחלקת המגורים ביישובים החקלאיים' )ועדת הבר(. ועדה זו הגישה את המלצותיה )הידועות מראש לאור חוות הדעת האמורה מחודש ינואר 2005(, שהתגלגלו לכלל החלטה 979 המתוקנת, וזו בתורה הותאמה, על דרך החלת הנחות אזורי עדיפות לאומית והתגבשה להחלטה 1155 )'קביעת הזכויות למגורים בחלקת המגורים בישובים חקלאיים שהם מושב עובדים, כפר שיתופי, מושב שיתופי, קיבוץ או אגודה חקלאית שיתופית'(, מה- 6 ביולי בתמצית, החלטה 1155 קובעת - בייחוד במגזר הקיבוצי - משטר מחמיר, נוקשה ומפלה, תוך הטלת דמי היוון בסיסיים של 33% בתוספת מע"מ מערך הקרקע )לצד סדרה של גזירות וחסמים מינהליים וביורוקרטיים מכבידים(. החלטה 979 המתוקנת, ויוצאת חלציה, החלטה 1155, היו נשוא להתדיינות בפרשת פורום הערים העצמאיות. אף לאחר שבית המשפט העליון פסק כי אין בכוונתו להתערב בשאלת מדיניות ציבורית ומשקית זו, לא נמצאה שעת רצון ליישמה )ובמגזר הקיבוצי סיכויי הגשמתה הלכה למעשה, לאור האפליה הכבדה הטבועה בה, הם אפסיים(. ב'שורה התחתונה': חרף השנים הרבות )מאוד( שחלפו מאז מבצעי ההיוון הנדיבים במגזר העירוני, נותרו החוכרים בתנאי נחלה במגזר הכפרי-החקלאי תחת עול שלטונם של פקידי המינהל, ואין מושיע. ההפליה לרעה של החוכרים במגזר הכפרי-החקלאי הוחרפה, על רקע ההטבות האדירות שניתנו במישור המרכזי של דמי היתר. 12

13 המושבים בישראל תנועת מישור דמי היתר מבצע ההיוון במגזר העירוני העניק לחוכר למגורים פטור מכל תשלום למינהל, ובלבד שהיקף השימוש בנכס עמד על שטח של 160 מ"ר. במילים אחרות, אם החוכר ביקש לעשות שימוש בנכס בהיקף העולה על היקף הפטור שנכלל במבצעי ההיוון, היה עליו לקבל את הסכמת המינהל לפעולה זו ולשלם סכום כספי - אלו הם דמי ההיתר - עבור השימוש בזכויות עבורן לא שולם דבר למינהל מקרקעי ישראל. יחידה זו של המחקר מתארת את סוגי הפעולות העיקריות אשר היו טעונות תשלום למינהל, וזאת גם לאחר מימוש מבצעי היוון במגזר העירוני. כך, למשל, תוספת בניה והרחבת הבית מעל ל- 160 מ"ר לא נכללו במסגרת מבצעי ההיוון במגזר העירוני. מעצם ההגדרה, רכישת הזכויות במסגרת מבצע ההיוון הוקצבה ל- 160 מ"ר בלבד. לפיכך, בניה מעל היקף זה היתה טעונה, לפי התיאוריה, תשלום דמי חכירה ריאליים )91% מערך הקרקע(. בפועל, הוטל תשלום של 51% מעליית ערך הקרקע, ומתשלום זה הופחת סכום השווה למחצית היטל ההשבחה )עד כדי מחצית מדמי ההיתר(. משטר זה, הקובע תשלום של 51% מעליית ערך הקרקע עבור פעולה בקרקע שהיא מעבר לשימוש בשטח המהוון )עד 160 מ"ר(, הוחל עד שנת 2002, באורח אחיד, על כל סוגי הפעולות, הטעונות את הסכמת המינהל, במגזר העירוני. כך, למשל, שינוי ייעוד בקרקע עירונית )למשל, מייעוד של אחסנה לייעוד של מגורים או לתכלית של מסחר(, הוכפף לתשלום של 51% מעליית ערך הקרקע. כאן יש לגלות את אוזנו של הקורא: לאחר שנת 2002 הופחת תשלום זה; תחילה ל- 31% מעליית ערך הקרקע ולאחר מכן - וזהו השינוי העיקרי - החל משנת 2009, על ידי מתן פטור 'באורח זמני', כמעט מוחלט, מדמי היתר בגין הרחבת בית המגורים. על רקע מציאות נורמטיבית זו, אשר נהגה במגזר העירוני מקדמת דנא )עוד משלהי שנות ה- 80 (, היינו תשלום דמי היתר בשיעור של 51% מעליית ערך הקרקע, אין פלא כי מועצת מקרקעי ישראל קבעה כי אף במגזר הכפרי- החקלאי מן הראוי לגבות סכום של 51% מערך הקרקע בגין שינוי ייעוד. מבחינה אנליטית, כל פעולה של שינוי ייעוד היא עשיית שימוש חדש בנכס שהוחכר למטרה מסויימת. אין נפקא מינה אם הנכס המוחכר למטרת אחסנת דלקים או למטרת אחסנת כלים חקלאיים; אין הבדל בין נכס שהוחכר למטרה של בריכות מלח או נכס שהוחכר למטרת בריכות דגים. בכל המקרים הללו, מבחינה אנליטית, שינוי הייעוד כולל מתן זכויות חוזיות נוספות מצד המינהל ביחס לחוזה החכירה המקורי. החוכר לא שילם עבור זכויות נוספות אלו, והשאלה היא מה יהא שיעור התשלום. שיעור זה צריך להיות אחיד לכל סוגי החוכרים, שהרי התשלום נעשה עבור זכות שלא שולם בעדה בעבר מאומה. אין ספק, איפוא, כי פסיקת הקשת הדמוקרטית המזרחית, אשר סברה, בטעות, כי הטבות אלו ניתנו למגזר החקלאי באורח פסול, נבעה, אם כן, מחוסר מודעות לעובדה הפשוטה, הידועה לכל בר-בי-רב המצוי בדיני מינהל מקרקעי ישראל: כל חוכר במגזר העירוני, לכל מטרה שהיא, המבקש להגדיל את השימוש בקרקע )דוגמת שינוי ייעוד( נדרש, אותה עת, לשלם למינהל סך של 51% מעליית ערך הקרקע, וזאת עבור זכויות בקרקע אשר לא נרכשו על ידי החוכר. קיצורו של דבר - תשלום זה )51% מעליית ערך הקרקע, למשל, עבור שינוי ייעוד( היה שיעור תשלום סטנדרטי עבור רכישת זכות חוזית להגדלת השימוש בקרקע חכורה ממינהל מקרקעי ישראל. בד בבד עם ביטול ההחלטות שהחילו את משטר תשלום דמי ההיתר בהיבט שינוי ייעוד במגזר הכפרי-החקלאי, כמו יתר החוכרים בארץ, קרי - בשנת 2002, התקבלה במגזר העירוני החלטה שהפחיתה את תשלום דמי ההיתר עבור פעולות שהן מעבר להיוון הבסיסי. החלטה זו קבעה שיעור דמי היתר של 31% מעליית ערך הקרקע, בין שווי החכירה המקורי לבין ערך הקרקע המלא )שווי בעלות במגזר העירוני( של הנכס. למעשה, השינוי בשנת 2002 איננו כה דרסטי, היות ומלוא נטל היטל ההשבחה הועמס כעת על החוכר, בעוד שבעבר הוא היה זכאי לניכוי מחצית מהיטל ההשבחה )ועד מחצית דמי ההיתר( מהתשלום למינהל מקרקעי ישראל. המציאות שהשתררה לאחר שנת והיא עודנה עמנו - היא מוזרה ומעוותת - בעוד שכל שימוש נוסף בקרקע במגזר העירוני, מעבר לשימוש החוזי היסודי של 160 מ"ר, טעון תשלום של 31% מעליית ערך הקרקע )בכפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית(, הרי שחוכרים במגזר הכפרי-החקלאי נדרשים לשלם 91% מסך ערך הקרקע )בכפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית(. 13

14 המושבים בישראל תנועת השווה, למשל, בין פרדס פרי הדר שי ב ש, לבין שטח אחסון וייצור ארגזים לשיווק פרי הדר שנסגר, ובשניהם הוקמו תחנות תדלוק. הדעת נותנת כי בכל השבחה ייקבע שיעור אחיד לתשלום, קרי, שיעור מהעלייה של ערך הקרקע; בפועל, בעת הקמת תחנת תדלוק )שינוי ייעוד( בשטח המפעל לאחסון וייצור ארגזים לשיווק פרי הדר, שסגר את שעריו, נדרש תשלום של 31% מעליית ערך הקרקע. לעומת זאת, הקמת תחנת תדלוק )שינוי ייעוד( בחלק משטח הפרדס, טעונה תשלום של 91% מערך הקרקע. אבסורד זה הוא חוליה במצעד איוולת, שהובילה לנזק חברתי בל-ישוער לחברה הישראלית: מאות פרויקטים למטרת מגורים ותעסוקה במגזר הכפרי-החקלאי עלו על שרטון, וזאת לאור הגזירות פרי פרשנות המינהל את פסיקת הקשת הדמוקרטית המזרחית. 'קפיצת מדרגה' נוספת במתן ההטבות, שניתנו לחוכרים במגזר העירוני, התחוללה בשנת בשנה זו, יצאה לאור החלטה של מועצת מקרקעי ישראל, אשר קבעה פטור 'ארעי' מתשלום דמי היתר עבור תוספת בניה עד 240 מ"ר במרכז הארץ; החלטה זו הגדילה עשות עם החוכרים באזורי ספר )אזור עדיפות לאומית א'(: פטור מלא מכל תשלום עבור תוספת בניה ועבור פיצול מגרש מהמוחכר. החזות ה'ארעית' של החלטה זו, אשר עודכנה מעת לעת, היא מטעה. הרי שעה שהחוכר במגזר העירוני מרחיב את ביתו מ- 160 מ"ר ל- 240 מ"ר בפטור מתשלום דמי היתר, ההרחבה היא הרחבת קבע, ואין לה דבר וחצי דבר עם 'זמני'. חשיבות ניתוח ההטבות בתחום דמי היתר נעוצה בכך שמדובר בפטורים )או תשלומים מופחתים( שהוענקו לחוכרים במגזר העירוני, עבור מסגרת זכויות שמעולם לא שולם עליה דבר. אין מחלוקת כי 'מבצע ההיוון' חל על קיבולת בניה של 160 מ"ר בלבד. כל שימוש בכל מ"ר מבונה נוסף הוא שימוש טעון תשלום. בעוד שבמגזר הכפרי-החקלאי, המינהל עומד על גביית תשלום מלא מהחוכר )כולל באזורי עדיפות לאומית!(, הרי שחברו, החוכר למגורים במגזר העירוני, זכאי לפטור מלא בגין כל תוספות בניה )במרכז הארץ, עד 240 מ"ר(, ואף לפטור בגין פיצול מגרש באזור עדיפות לאומית א'. שיא גל ההטבות והמענקים במגזר העירוני, כמתואר בנייר עמדה זה, בא לידי ביטוי במישור העברת הבעלות. מישור העברת בעלות המהלך המשפטי המסיבי הראשון להעברת בעלות במגזר העירוני נעשה בשנת המשטר הנורמטיבי שנקבע אז קבע כי העברת בעלות בבניה הרוויה במגזר העירוני תיעשה ללא תשלום, וללא צורך באישורים על תשלומי מס, אגרה או תשלומי חובה. בפועל, העברת הבעלות התקדמה באיטיות רבה, בצעדי צב. התנופה למהלך של העברת הבעלות בקרקע לחוכרים של מינהל מקרקעי ישראל החלה עם מימוש ה'רפורמה במקרקעין' בשנת מהלך נורמטיבי זה, שעוגן בחקיקה ראשית משנת 2009 ובהחלטה מפורטת של מועצת מקרקעי ישראל )החלטה 1185 'רפורמה בניהול מקרקעי ישראל'; מה- 28 בדצמבר 2009(, קבע כי כל החוכרים למגורים במגזר העירוני יהיו זכאים לקבלת בעלות )היינו, בעלות מלאה, הרשומה בלשכת רישום המקרקעין(, ללא תשלום תמורה כלשהיא למינהל )וכרגיל, ללא תשלומי מיסים, אגרות או תשלומי חובה(. הקבוצה היחידה שנדרשה לתשלום סמלי תמורת קבלת הבעלות הם חוכרי המגרשים למגורים במרכז הארץ. אם מדובר במגרש העולה בגודלו על 280 מ"ר ועד 540 מ"ר, החוכר יידרש לשלם למינהל 3% מערך הקרקע עבור קבלת הבעלות; עלה המגרש על 540 מ"ר ועד דונם אחד במרכז הארץ, יידרש לשלם 6% מערך הקרקע עבור קבלת הבעלות; שיעורים אלו עולים, בצורה מתונה ומדורגת, במידה והחוכר העירוני מתעכב בקבלת הבעלות. אקט העברת הבעלות משמעו היפרדות מוחלטת, התנתקות, בין המינהל לבין החוכר. החוכר נהיה בעלים. המינהל יוצא מהתמונה. בהעדר מינהל, חסל סדר התשלומים למינהל: אין למינהל דריסת רגל עוד בקרקע, וממילא אין הוא רשאי לדרוש תשלום כלשהוא של דמי היתר. 14

15 המושבים בישראל תנועת כלום יש צורך לומר? - איש במינהל אינו מתכנן כלל להעביר את הבעלות בקרקע לחוכרים במגזר החקלאי. נהפוך הוא: ממשיכים להעיק על חוכרים אלו, והם נאנקים תחת הנטל - כנבואת עמוס, הנוקד, הבוקר, בולס השקמים )עמוס ב' 13( - " כ א ש ר ת ע יק ה ע ג ל ה ה מ ל א ה ל ה ע מ יר". תכליתו של נייר עמדה זה, הראשון מבין סדרה של יחידות המחקר, היא להביא לשיוויון מלא במדיניות הקרקע החלה בין כל סוגי החוכרים, חוכרי העיר והכפר, ב'מקרקעי ישראל'. שיוויון זה מחייב לימוד עיון וליבון של סוגיות קרקעיות מורכבות למדי; עמותת אדמתי ערה לקושי של ניתוח מעמיק בעידן הרדידות והשטחיות שפוקד את החברה הישראלית; ואף על פי כן, עוד לא אבדה התקווה כי מצעד האיוולת כלפי המגזר הכפרי-החקלאי, פרי 'קונצפציה' המבוססת על בורות, חוסר ידיעה וטענות עובדתיות יסודיות שגויות יגיע לסיומו ותחתיו תגובש מדיניות ציבורית וקרקעית חכמה, פשוטה, יעילה והוגנת. 15

16 על האפליה לרעה של המגזר החקלאי תנועת המושבים בישראל מול המגזר העירוני ההקצאה ההיסטורית של הקרקע למגורים במגזר העירוני: חוזי חכירה בלתי מהוונים 1. ההקצאה של קרקעות למגורים במגזר העירוני היתה מראשיתה במסגרת של חוזה חכירה לדורות בלתי מהוון, הווי אומר - חוזה חכירה לדורות, אשר הטיל על החוכר חובת תשלום דמי חכירה שנתיים לאורך כל תקופת החכירה. 2. במושג 'חוזה חכירה מהוון' החל מינהל מקרקעי ישראל להשתמש רק בשנת עד אז כל הקצאות הקרקע למטרת מגורים בישראל )ליתר דיוק: בארץ ישראל - עד שנת 1948; ובמדינת ישראל )לאחר שנת 1948(( נעשו במסגרת חוזי חכירה בלתי מהוונים. המהפך החל, כאמור, בשנת 1974, כשבשלב הראשון איפשר המינהל הקצאה של חוזה חכירה לדורות מהוון אך ורק בקטיגוריה אחת של חכירה למגורים והיא: חכירה למגורים בבניה רוויה )קרי-מבנה של שתי קומות לפחות ובו לפחות 4 יח"ד(. בשלב השני, שהחל בשנת 1988, פתח מינהל מקרקעי ישראל את האפשרות להקצאת קרקע בחוזה חכירה לדורות, גם בבניה נמוכה )צמודת קרקע( למגורים וזאת במגזר העירוני בלבד. בניה נמוכה )צמודת קרקע( זו הינה קבוצת ההשוואה הנכונה ביותר לבניה האופיינית במגזר החקלאי. 3. תופעת חוזי החכירה הבלתי מהוונים למטרת מגורים היתה נפוצה במיוחד בקרב שתי קבוצות: הקבוצה האחת - החוכרים של בניה נמוכה )צמודת קרקע( )'וילות'(, בחוזי חכירה שנחתמו לפני 1988; הקבוצה השניה - החוכרים הוותיקים בבניה רוויה לפני מטבע הדברים, היות ועד שנת 1988 החלטות מועצת מקרקעי ישראל קבעו, כי הקצאת זכויות חכירה לדורות בבניה נמוכה )צמודת קרקע( נעשית בחוזה בלתי מהוון, עולה כי כל חוכר של בניה נמוכה שהוא בעל זכות חכירה לדורות מלפני 1988, אחז בחוזה חכירה בלתי מהוון. חוזה זה חייב אותו לשלם דמי חכירה שנתיים למינהל מקרקעי ישראל )להלן - המינהל או ממ"י(. היות וחוזי החכירה לדורות למטרת מגורים במגזר העירוני הם חוזים ארוכי טווח - תקופת החוזה הסטנדרטי היתה תקופה של 49 שנה )עם זכות לחידוש החכירה לתקופה של 49 שנה נוספות( - פשוט הוא כי חלק נכבד מהחוכרים למטרת מגורים במגזר העירוני החזיקו בחוזי חכירה בלתי מהוונים, אף לאחר תחילת שיווק קרקעות במסגרת חוזי חכירה מהוונים. 4. בנוסף לקבוצה זו - היא קבוצת החוכרים למגורים של נכסים בבניה נמוכה - של חוכרים למגורים בעלי חוזה חכירה בלתי מהוון, הרי שהחלק הארי של החוכרים הוותיקים למגורים של 'מקרקעי ישראל' )היינו, חוכרים שחתמו על חוזי חכירה לפני 1974( אחזו אף הם בחוזי חכירה בלתי מהוונים. בראש ובראשונה, החוכרים הוותיקים למגורים מהתקופה שלפני הקמת המדינה - בעיקר חוכרים של קרקעות בבעלות הקרן הקיימת לישראל - אחזו בחוזי חכירה בלתי מהוונים. כמו כן, חוכרים למגורים אשר קיבלו זכויות חכירה לדורות לאחר הקמת המדינה ועד הקמת מינהל מקרקעי ישראל בשנת בדרך כלל, על קרקעות בבעלות המדינה או רשות הפיתוח )אך גם על קרקעות שנרכשו על ידי הקרן הקיימת לישראל( - אחזו בחוזי חכירה בלתי מהוונים. לבסוף, בתקופה הראשונה לפעולתו, החל משנת 1961 עד 1974 )תקופה של 13 שנה(, היקצה מינהל מקרקעי ישראל, אף בתחום הבניה הרוויה )דוגמת השיכונים הציבוריים(, זכויות למגורים במסגרת חוזי חכירה בלתי מהוונים. 16 בניה רוויה, מגזר עירוני, )רמת אביב(

17 תנועת המושבים בישראל המזור לחוליי החכירה למגורים במגזר העירוני - עקרון היוון הזכויות בהקצאה חדשה 5. קיומם של מאות אלפי חוזי חכירה בלתי מהוונים למגורים יצר מציאות, שהכבידה מאוד, הן על מינהל מקרקעי ישראל והן על החוכרים למגורים. 6. ראשית לכל ניהול המערך המסועף של חיוב וגבייה של דמי חכירה שנתיים ממאות אלפי חוכרים למגורים - וזאת בימים שהטרימו את העידן הדיגיטלי של תקשורת המחשבים - עלה על שרטון. כשלים רבים נוספים )החל בהטלת דמי חכירה סמליים מלכתחילה, עבור אל אי-עדכון דמי החכירה עצמם וכלה בתקלות מינהליות שונות ומשונות( יצרו מציאות בה דמי החכירה השנתיים, שהוטלו על רוב החוכרים למגורים, היו מגוחכים )ולעיתים, אף לא נדרשו כלל(. לעיתים, פעל מינהל מקרקעי ישראל להתאמת דמי החכירה השנתיים בנכסים מסוימים אל מול הערך הריאלי של הקרקע עליו בנויה יחידת המגורים, וכתוצאה מכך קמה צעקה, שהרי עדכון והתאמה מסוג זה הביאו ליצירת פערים עצומים - מאות ואלפי אחוזים - אל מול נכסים מקבילים למטרת מגורים שנבנו אף הם על 'מקרקעי ישראל', אך תמורת דמי חכירה נמוכים הרבה יותר. זאת ועוד. 7. להבדיל מהגבייה במגזר הכפרי המתוכנן )אגודות שיתופיות הנמנות עם החוכרים בתנאי נחלה(, גבייה, אשר היתה בפועל גבייה מרוכזת )קרי-גביית דמי החכירה השנתיים ברמת האגודה השיתופית(, וחייבה עבודה שוטפת של מערך הכספים והחשבות )ה'גזברות'( במינהל מקרקעי ישראל מול כמה מאות אגודות שיתופיות, במגזר העירוני לא נמצאו כמעט גופים אשר ניתן היה להטיל עליהם את משימת הגבייה המרוכזת של דמי החכירה השנתיים. 8. כתוצאה מכך, הלכו והצטברו חובות בגין דמי החכירה השנתיים במגזר העירוני בהיקף הולך וגדל; יש לזכור, כי, כרגיל, נכונות האזרח להעלות תשלום לשלטון קשורה להיות השלטון בעל כוח - אזרחי, מינהלי ופלילי - לגביית התשלום, ולרמת ההזדהות של האזרח עם מטרת התשלום. במבחן המעשה )'מבחן התוצאה'( קצרה ידו של מינהל מקרקעי ישראל - ואפשר שמלכתחילה כובדה ומורכבותה של המשימה היו מעל ליכולותיו של מינהל מקרקעי ישראל - לנהל מערך עצום זה של חיובים של דמי חכירה שנתיים למגורים. 9. המסקנה אשר התגבשה במינהל מקרקעי ישראל, החל מראשית שנות ה- 70, היתה כי לא יהיה מנוס מרפורמה מקיפה בשיטת הקצאת זכויות חכירה לדורות למטרת מגורים במגזר העירוני. לפיכך, גובשה רפורמה שתביא לצמצום החיכוך - עד כדי ניתוק - בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר למטרת מגורים במגזר העירוני. פריצת הדרך באה במסגרת החלטה 130 )'שינויים בתנאי החכרת קרקע לשיכונים ציבוריים רוויים'( של מועצת מקרקעי ישראל מה- 10 בספטמבר 1973 )להלן - החלטה 130(. החלטה שמטרתה המוצהרת היתה להמשיך "לשמור על הבעלות המלאה על הקרקע הלאומית" לצד הרצון "לפשט ולייעל הליכי ההחכרה והפיקוח על ביצוע תנאיה". 17

18 10. עיקר החידוש, אשר הביאה החלטה 130 בכנפיה, היה עקרון ההיוון של תשלום דמי החכירה במסגרת חוזה החכירה לדורות בבניה הרוויה )להבדיל מבניה נמוכה( למטרת מגורים במגזר העירוני. סעיף 3 בהחלטה 130 קבע את הכלל היסודי על פיו "עם תחילת החכירה ישלם החוכר דמי חכירה שנתיים מראש, מהוונים לכל משך תקופת החכירה הראשונה". היות שדמי החכירה השנתיים )המוצהרים על פי החלטת היסוד, שהיא החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל משנת 1965( עמדו על 5% לשנה מערך הקרקע, וריבית ההיוון )גבוהה( היתה 5% לשנה, נקבע כי דמי החכירה המהוונים, במקרה הרגיל, יעמדו על 91% מערך הקרקע. הנפקות המעשית של היוון זכות החכירה לדורות היא מתן פטור מלא מתשלום דמי חכירה - ראשוניים או שנתיים - למינהל מקרקעי ישראל, וכן פטור מלא מתשלום דמי הסכמה בעת העברת זכות החכירה לדורות. 11. הנה כי כן, בשנת 1974 החל מינהל מקרקעי ישראל להקצות זכויות חכירה לדורות, למטרת מגורים, במגזר העירוני בחוזי חכירה מהוונים. בדרך כלל, הקצאות קרקע אלו נעשו במחירים שנפלו בצורה דרמטית ממחירי שוק, וזאת באמצעות חברות בניה ציבוריות -הלא הן 'החברות המשכנות'. 'חברה משכנת' כפי שהוגדרה - ראו, למשל, ההגדרה בהחלטה 158 מיום 3 בנובמבר 1975 )להלן-החלטה 158( שעניינה 'שינויים בתנאי החכרת הקרקע לשיכונים ציבוריים רווים - הצטרפות חוכרים חדשים אשר חתמו חוזים אחרי ' היא "חברה, אשר הוקצתה לה, במישרין או באמצעות משרד השיכון, ע"י המינהל, קרקע לצורך בניית שיכון ציבורי רווי, ואשר מפנה, בעת איכלוס השיכון, את החוכרים למינהל לחתימת חוזה חכירה". 12. יחד עם זאת, כמוסבר, אף במהלך שנות ה- 70 ובמהלך רוב שנות ה- 80, המשיך מינהל מקרקעי ישראל בהסדר של ניהול קרקע למגורים, המשמשת לבניה נמוכה במגזר העירוני, במסגרת חוזי חכירה בלתי מהוונים. פעמים, נעשה הדבר לאחר תשלום דמי חכירה ראשוניים )פרט לאזורי פיתוח שהופטרו מתשלום זה( ופעמים אף ללא תשלום זה. השינוי בתחום הקצאת הקרקע לבניה נמוכה למגורים בא לאוויר העולם רק עם אישור החלטה 379 )'שינויים בתנאי החכרת קרקע למגורים בבניה נמוכה'( מה- 29 במרץ במסגרת החלטה תמציתית זו )החלטה 379( קבעה מועצת מקרקעי ישראל, כי יש "להחיל על הבניה הנמוכה את עקרונות ההיוון הנהוגים כיום במינהל לגבי הבניה הרוויה החל מ ". יוצא, איפוא, כי הקצאת קרקע למטרת מגורים בבניה נמוכה במגזר העירוני נעשתה החל בשנת 1988 במסגרת חוזה חכירה מהוון. בניה רוויה, מגזר עירוני )תל אביב( 18

19 סיכום ביניים: חוזי חכירה למטרת מגורים - חוזי חכירה מהוונים לצד חוזי חכירה בלתי מהוונים 13. מאז שנת 1974 הקצאת הזכויות בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני נעשתה במסגרת חוזה חכירה מהוון. החל מ גם הקצאת הזכויות בבניה נמוכה )צמודת קרקע( למגורים במגזר העירוני נעשתה במסגרת חוזה חכירה מהוון. כלל החוכרים למטרת מגורים, אשר קיבלו זכויות חכירה לפני מועדים אלה או 1988, לפי העניין - החזיקו בזכויות חכירה בלתי מהוונות. תקופת החכירה של חלק מהחוכרים הוותיקים הללו, שהיו חתומים על חוזי חכירה בלתי מהוונים, הלכה והתקרבה למועד סיומה, היינו ליום בו תסתיים תקופת החכירה הראשונה. עובדה זו העלתה על פני השטח ובמלוא חריפותה את בעיית חוכר היובל - שיש לעמוד עליה וגם על פתרונה. 14. המאפיין המרכזי של הסכם החכירה בין מינהל מקרקעי ישראל )ובעבר, הקרן הקיימת לישראל, המדינה או רשות הפיתוח( לבין החוכר למטרת מגורים הינו אורך התקופה של החכירה. תקופה זו של חכירה, אשר מוגדרת כחכירה לדורות, נמשכת על פני תקופה בסיסית של 49 שנה וכוללת גם זכות מובנית לחידוש החכירה, לכל הפחות, ל - 49 שנים נוספות. כתוצאה מכך, נוצר מצב בו חוכרים רבים מאוד למטרת מגורים, היינו - חוכרים למגורים בבניה הרוויה לפני שנת 1974 וחוכרים למגורים בבניה נמוכה לפני שנת חוייבו עדיין בתשלום דמי חכירה שנתיים. כזכור, מבחינה תיאורטית - ויודגש: להלכה ולא למעשה - אמורים היו דמי חכירה אלה להיות דמי חכירה 'ריאליים' )רוצה לומר: דמי חכירה שנתיים של 5% מערך הקרקע לשנה ובכפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית(. 15. לצד הקושי המינהלי בהתנהלות היומיומית עם המאגר העצום של חוכרים בעלי חוזים בלתי מהוונים למטרת מגורים, החייבים בתשלום דמי חכירה שנתיים, נאלץ, כמוסבר, מינהל מקרקעי ישראל להתמודד עם שאלה חדשה, שלא העסיקה את בעלי הזכויות ב'מקרקעי ישראל' עד ראשית שנות ה- 70 : זו השאלה של 'חכירת היובל', היינו שאלת התנאים הכספיים, לצורך חידוש תקופת חוזה החכירה לדורות לתקופה של 49 שנים נוספות. בשתי הסוגיות המרכזיות הללו, החליט מינהל מקרקעי ישראל לנקוט במדיניות אגרסיבית, חסרת תקדים, של מתן הטבות בהיקף אגדי, לחוכרים למטרת מגורים במגזר העירוני; זאת, במטרה לבצע הפרדת כוחות בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכרים למגורים במגזר העירוני. 16. מבחינה עניינית, עיקר ההטבה הכספית בא לידי ביטוי בהסדר ההיוון מרחיק הלכת, שהוצע לחוכרים הוותיקים למטרת מגורים במגזר העירוני. הסדר זה הבשיל, בסופו של דבר, לסדרה של החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שעניינן מבצעי ההיוון במגזר העירוני. בקיצור נמרץ, אפשר לומר, כי במסגרת מבצעי ההיוון הללו, בוטלה חובת התשלום של דמי החכירה השנתיים עד תום תקופת החכירה המקורית וכן חובת התשלום של דמי החכירה עבור 49 השנים הנוספות, כל זאת תמורת תשלום סמלי לחלוטין בגובה של 3.75% מערך הקרקע - תשלום אשר עלה, באופן מדורג, לאחר תום תקופת מבצע ההיוון )כולל ארכות נדיבות מאוד( בהתחלה ל- 4.5% ובהמשך אף ל- 5.5% מערך הקרקע. 17. הואיל ומבחינה כרונולוגית, ההסדר המיטיב, שהועמד לרשות החוכרים למגורים במגזר העירוני במסגרת חידוש חכירת היובל, קדם להסדרי ההיוון ושימש להם השראה, מן הראוי לעמוד - בקיצור - על הסדר זה, ובתוך כך גם לנתח את ההטבה הכספית הפנטסטית שניתנה לחוכרים הוותיקים במגזר העירוני למגורים וזאת בהשוואה למה שקיבלו החוכרים הוותיקים במגזר החקלאי. 19

20 חכירת היובל - מבול של הטבות לטובת המגזר העירוני בד בבד עם שימור המשטר הרגיל של החיוב במגזר החקלאי הגל הראשון של ההטבות לחוכר הוותיק במגזר העירוני למגורים - הנחה קבועה של 80% 18. הבנת הטבות העתק, שהוענקו חינם-אין-כסף לחוכרים הוותיקים למגורים במגזר העירוני במסגרת הסדר חכירת היובל, מחייבת לתאר את ההסדר הרגיל הנוהג במגזר החקלאי בעת חכירת היובל, היינו - עם השלמת 49 שנות חכירה ראשונות. 19. תיאור ההסדר הרגיל הנוהג במגזר החקלאי בעת השלמת חכירת היובל, קרי - עם מלאת השנה החמישים לתשלום דמי החכירה השנתיים הוא פשוט ביותר: כאן אין כל שינוי בדרישות הרגילות של מינהל מקרקעי ישראל. אם יש שינוי הרי שהוא לרעת החוכרים. מה שהיה הוא שיהיה, ומה שנעשה הוא שייעשה. ואכן, מינהל מקרקעי ישראל אינו מבחין בין השנה הארבעים, לבין השנה הארבעים ותשע או גם בינה לבין השנה החמישים ואחת לתשלום דמי חכירה. קרי - החובה הרגילה לתשלום דמי החכירה השנתיים, המוטלת על הישוב, החוכר בתנאי נחלה - בעינה עומדת. והעובדה שמלאו 49 שנות תשלום דמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל )ובעבר, בדרך כלל, לקרן הקיימת לישראל( איננה מעלה ואיננה מורידה. 20. לכאורה, יש הגיון בגישת מינהל מקרקעי ישראל כלפי החוכרים בתנאי נחלה במגזר החקלאי, שהרי נקודת המוצא הינה, כי דמי חכירה יש לשלם עבור כל שנת חכירה. באופן עקרוני, האופן בו משולמים דמי החכירה - אם מראש )קרי - "חכירה מהוונת"( ואם באופן שוטף - הוא במהותו עניין טכני. בהנחה כי סכום דמי החכירה זהה וריבית ההיוון תואמת את הריבית המקובלת במשק, הרי ששתי החלופות )דמי חכירה שנתיים או דמי חכירה מהוונים( הן שקולות זו כנגד זו. ולפיכך, העובדה, שהחוכר בתנאי נחלה שילם עבור 49 שנות חכירה, אין בה כדי לפטור אותו מהתשלום עבור התקופה שמן השנה החמישים ואילך )היא תקופת "חכירת היובל"(. 21. מכוח הגיון זה, היה על מינהל מקרקעי ישראל לתבוע מכל חוכר במגזר העירוני )קרי - חוכר למטרת מגורים(, אשר השלים את תקופת "חכירת היובל", לחדש את תשלום דמי החכירה על בסיס ערכה הריאלי של הקרקע, דהיינו - 5% מערך הקרקע מדי שנה )ללא קונסטרוקציה של הנחה, אשר התקיימה בתקופת החכירה הראשונה, על פיה יוחס, באופן אוטומטי, לכל החוכרים תשלום דמי חכירה ראשוניים )דח"ר( וחיוב דמי חכירה שנתיים )דח"ש( כנגזרת מחלק דמי החכירה שטרם נפרע(. 22. בפועל, עם הגיע חוזי החכירה הראשוניים למטרת מגורים על 'מקרקעי ישראל' לפרקם - כלומר, גמר תקופת חכירה של 49 שנה - אימצה מועצת מקרקעי ישראל הסדר המיטיב, באופן דרמטי, עם החוכרים במגזר העירוני - וזאת מכוח החלטה 146 )'יובל חכירה - כללים להארכת חוזה החכירה - קרקע למגורים עירוניים'( מה- 3 בפברואר 1975 )להלן - החלטה 146(. 23. הבשורה, אשר נשאה בחובה החלטה 146 כלפי החוכר למגורים במגזר העירוני, היתה כי הוא זכה לייחוס רעיוני של תשלום דמי חכירה ראשוניים בשיעור המירבי בתקופת החכירה הנוספת. סעיף להחלטה 146 קבע, למרבה הפליאה, במפורש כי "היתה החכירה המקורית למטרת מגורים יראו את החוכר כמי ששילם דח"ר בשיעור המרבי שהיה נהוג בתקופה המקורית", וזאת אף לגבי תקופת החכירה הנוספת )49 שנים נוספות לאחר תום תקופת החכירה הראשונה(. 24. צא ולמד - במקרה הרגיל, בתקופת החכירה הראשונה, לא נדרש החוכר למגורים לתשלום דמי חכירה שנתיים ריאליים, כפי שנקבע בהחלטת היסוד )5% מערך הקרקע(, מכיוון שהונחה הנחה )קונסטרוקטיבית( על פיה, ככלל, הוא שילם דמי חכירה ראשוניים של 80% מערך הקרקע. על יסוד הנחה זו - אשר פעמים רבות היתה משוללת כל בסיס - נגבו דמי חכירה שנתיים על בסיס של 1% לשנה )ואף זאת על יסוד ערכי קרקע נומינליים )שלא לומר מגוחכים( ולאחר הצמדה חלקית בלבד למדד המחירים לצרכן בתקופת האינפלציה הדוהרת(. 20

21 והנה, בעוד שבתקופת החכירה הראשונה במגזר העירוני למגורים ניתן היה, בדוחק, לקבל גישה נדיבה זו, הקובעת חזקה כאילו שולמו דמי חכירה ראשוניים, פשוט וברור הוא כי שעה שהחלה תקופת חכירה חדשה, בה יודעים בוודאות מוחלטת כי לא שולמו דמי חכירה ראשוניים, הרי שתמיהה - תמיהה רבתי - היא ההטבה העצומה המניחה תשלום זה. במילים אחרות, אם בתקופת החכירה הראשונה חויב החוכר למטרת מגורים במגזר העירוני בדמי חכירה שנתיים על יסוד קונסטרוקציה של תשלום דמי חכירה ראשוניים )אף אם הנחה זו היתה מפוקפקת ורעועה לחלוטין(, הגדילה מועצת מקרקעי ישראל עשות בתקופת החכירה השניה: היא יצרה קונסטרוקציה של תשלום דמי חכירה ראשוניים, שעה שאין עוררין כי כספים אלו - בוודאות גמורה - מעולם לא שולמו. 25. כתוצאה מכך, נקבע בהחלטה 146 )אשר עודכנה, מעת לעת(, כי תקרת תשלום דמי החכירה השנתיים לא תפחת מסכום דמי חכירה שנתיים מינימליים )500 שקל בלבד בשנת 1983(, והעיקר - לא תעלה על 1% מערך הקרקע בתחילת תקופת החכירה החדשה. ההסבר לשיעור זה - 1% מערך הקרקע - ניתן בהחלטה 166, המעדכנת את החלטה 146: זהו שיעור של "5% מבסיס של 20% מערך הקרקע כפנויה למועד הארכת החכירה". וכיצד זה הגיעו ל- 20% מערך הקרקע? התשובה לכך מונחת בדיוק באותה הנחה קונסטרוקטיבית )ליתר דיוק: פיקטיבית( על פיה, כאילו החוכר העירוני למגורים שילם 80% מערך הקרקע, בעת הארכת חכירת היובל, היינו - בתקופת החכירה הנוספת. ויודגש, במגזר החקלאי לא יושמה הקונסטרוקציה הזו; עולם כמנהגו נהג - אין קונסטרוקציה ואין פיקציה. החיובים הם אותם חיובים, ומינהל מקרקעי ישראל הוא אותו מינהל מקרקעי ישראל. 26. בשנת 1975, במועד קבלת החלטה 146, מעטים היו החוכרים בתנאי נחלה, אשר מילאו מכסה שלמה של 49 שנות תשלום דמי חכירה. בדרך כלל, חוזי חכירה כדת וכדין נחתמו בין החוכרים בתנאי נחלה לבין הקרן הקיימת לישראל, במהלך שנות ה- 30. מכל מקום - וזהו העיקר: כמוסבר, אף לאחר שחוכרים בתנאי נחלה במגזר החקלאי סיימו מחזור ראשון של תשלום דמי חכירה שנתיים, החל מסוף שנות ה- 70 וראשית שנות ה- 80, הם לא זכו להפחתה של 80% בתשלום דמי החכירה. הם נדרשו להמשיך ולשלם את דמי החכירה השנתיים הנהוגים מימים ימימה. 27. יטען הטוען - ההנחה המיוחדת - לא פחות ולא יותר מ- 80% מדמי החכירה המלאה - שניתנה לחוכרים הוותיקים במגזר העירוני למגורים בתקופת היובל ואילך, נבעה מהנחה על פיה בעבר הם שילמו דמי חכירה ריאליים. טענה זו היא משוללת כל יסוד. ראשית, ההטבה ניתנה לכל החוכרים הוותיקים במגזר העירוני, בין ששילמו דמי חכירה ריאליים ובין אם לאו )וכידוע, מעטים בלבד שילמו דמי חכירה ריאליים(; שנית, אין כל קשר ענייני בין ההנחה על פיה בתקופת החכירה הראשונה שולמו דמי חכירה ריאליים, לבין מתן פטור כמעט גורף מתשלום דמי חכירה בתקופת היובל ואילך; שלישית, ובעיקר - ההטבה לא הסתיימה בהכרה )פיקטיבית( של תשלום דמי חכירה ראשוניים - שאינו אלא משל, שלא היה ולא נברא - בשיעור של מרבית דמי החכירה )80%(. בנוסף להטבה זו באה עוד הטבה של היוון באווירה של 'מכירת חיסול'. היות וכאן נזרע זרע מבצע ההיוון - אשר ייהפך ל'להיט' של שנות ה- 90 במגזר העירוני, מן הראוי לקרב מבט ולעמוד על הדברים. 21

22 הגל השני של ההטבות לחוכר הוותיק במגזר העירוני למגורים - היוון תמורת הנחה נוספת של עוד 70% )מתוך שארית הסכום לאחר ההנחה הקבועה של 80%( 28. ראינו כי החלטה 146 כללה הסדר מיטיב, באופן מהותי, על פיו חוכר למטרת מגורים במגזר העירוני נדרש לשלם סכום דמי חכירה שנתיים מינימליים )ועד 1% מערך הקרקע לשנה בלבד(. אולם, אין הקומץ משביע את הארי. 29. החלטה 146 איפשרה, לראשונה, לחוכרים ותיקים להוון את זכות החכירה למשך כל התקופה החדשה )קרי - 49 שנה( "ואזי ייעשה ההיוון בהתאם להחלטות המועצה ולכללים ולהוראות שיהיו קיימים במינהל בעת חתימת חוזה החכירה בגין התקופה החדשה כאשר מסכום ההיוון תינתן לחוכר הנחה בשיעור של 70% מדמי ההיוון". 30. החלטה 146 קובעת, אם כן, כי חוכר ותיק יהיה רשאי להשתחרר מתשלום דמי החכירה השנתיים )המופחתים, לאחר הנחה של 80%(, באמצעות תשלום חד-פעמי )היוון(. הדעת נותנת כי יש לדרוש תשלום דמי חכירה מהוונים של 18% מערך הקרקע )ערך מלא )91%( לאחר הנחה של 80% מתוך 91%(. והנה, בפועל, מאמצת החלטה 146 צעד מרחיק לכת של מתן הנחה נוספת בהיקף של 70% משארית התשלום בגין תקופת החכירה לדורות. 31. חשוב ביותר לעמוד על הנקודה הבאה - הנחת ההיוון בשיעור של 70% מיתרת התשלום באה בנוסף ובמצטבר להנחה הקבועה של 80% מכוח החלטה 146; מכאן הדרישה לתשלום 5.5% מערך הקרקע = 5.5% 30% * (80%-100%)*91%, כתנאי להיוון כל תקופת החכירה הנוספת. האפקט המצטבר הוא דרמטי - מינהל מקרקעי ישראל קבע כי תמורת תשלום מזערי, בשיעור של 5.5% מערך הקרקע בלבד, יהיה רשאי החוכר במגזר העירוני למגורים להשתחרר, לצמיתות, מחובת תשלום דמי חכירה ומחובת תשלום דמי הסכמה למינהל מקרקעי ישראל; ולאו מילתא זוטרתא היא. 32. לאחר צאת החלטה 146, הפער שנוצר, בין החוכרים הוותיקים במגזר העירוני לבין החוכרים הוותיקים במגזר החקלאי, הוא עצום. בעוד ששנת היובל עברה מבחינת מינהל מקרקעי ישראל בדממה )מעיקה( מול החוכר הוותיק במגזר החקלאי, בבחינת אין חדש תחת השמש, עינינו הרואות כי אצל החוכר הוותיק במגזר העירוני שנת היובל היא ה - mirabilis annus )שנת הפלא(. כבמטה קסמים, הוא רשאי לשלם סכום זעיר, המעט שנותר לאחר הנחה של 80% )ממחירי טבלה נורמטיביים!( ועל היתרה עוד הנחה של - 70% וחסל סדר תשלומי דמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל. ושוב: הנדבך הראשון הוא הנחה 'על חשבון הבית' של 80% ממחיר דמי החכירה. כעת, משנותרו 20% ממחיר דמי החכירה, הם מהוונים ועליהם נוסף הנדבך של עוד 70% הנחה. אכן, 'כפל מבצעים' כדת וכדין, תוצרת מועצת מקרקעי ישראל. 22

23 33. אין כל ספק, כי מינהל מקרקעי ישראל ניאות לנקוט באותם צעדים מרחיקי לכת כלפי החוכרים למגורים במגזר העירוני, דווקא בגלל ריבוי החוכרים, פיזורם, חוסר האחידות בתנאי התשלום ובתנאי החכירה, והתוהו ובוהו - כולל יתרות חוב דמי חכירה הולכות ותופחות - שהשתרר בהתנהלות מינהל מקרקעי ישראל אל מול המגזר העירוני למגורים. לעומת זאת, חולשתו של המגזר החקלאי נעוצה היתה דווקא בעובדה כי היה זה מגזר שפעל במסגרת שיטה של גבייה מרוכזת של דמי חכירה תוך רמת אכיפה גבוהה ביותר. 34. למרבה הצער, נכונותו של המגזר החקלאי הוותיק לשאת את נטל התשלום למינהל מקרקעי ישראל פעלה לרעתו. אם תרצו - מינהל מקרקעי ישראל הלך לקראת מגזר החוכרים הבעייתי; ברוח זו - ומתוך ההגיון המעוות כי יש להיטיב עם הבעייתיים - מה טעם יש ללכת לקראת מגזר החוכרים שאינו מוקד של רעש ובעיות גבייה? 35. ועדיין, לא כל דכפין ייתי ויטול; ההטבה הדרמטית של היוון בתנאי מכירת-סוף-עונה הוענקה, במסגרת החלטה 146, אך ורק לחוכרים ותיקים במגזר העירוני, אשר השלימו מעגל חכירה מלא של 49 שנה. יוסף, כי היו החלטות של מועצת מקרקעי ישראל אשר איפשרו היוון אף על ידי חוכרי-עבר, שלא השלימו תקופת- חכירה מלאה, אך זאת בבניה הרוויה בלבד. כך, למשל, החלטה 158 קבעה הוראות מעבר בנוגע לזכות חוכרים בבניה רוויה, אשר רכשו יחידת דיור מחברה משכנת לפני ה- 1 באפריל 1974, לקבל חוזה חכירה מהוון; החלטה 173 )'שינויים בתנאי חכירת הקרקע לשיכונים ציבוריים רוויים קיימים )משתכני העבר('( מה- 31 במאי 1976 פתחה את אפשרות ההיוון לחוכרים ותיקים, בעלי ותק הנופל מתקופת חכירה מלאה )תוך יצירת מושג חדש )יצירתי( של 'יובל מוקדם', היינו החלת תנאי החלטה 146 על חוכר בעל ותק של 42 שנה ומעלה, ולא רק על חוכר שהשלים 49 שנה(. 36. בכל אופן, אף לאחר ההחלטות המשפרות הנוספות )החלטה 158 והחלטה 173(, עדיין נהג, ככלל, הדין הרגיל על פיו היוון זכות החכירה לדורות היה מוגבל, ואף אסור; כך, למשל, חוכר בבניה נמוכה אשר קיבל זכות חכירה לדורות בשנות ה- 60 או בשנות ה- 70 או בשנות ה- 80 )ועד 1988( נדרש היה - עדיין - לשלם דמי חכירה שנתיים למינהל מקרקעי ישראל. הוא הדין עם החוכרים בבניה הרוויה שלפני שנת במחצית שנות ה- 90 הגיע גל עצום - צונאמי - של הטבות נוספות, אשר בסופן, הלכה למעשה, לא נותרו כמעט חוכרים במגזר העירוני הנדרשים לשלם דמי חכירה שנתיים למינהל מקרקעי ישראל. 23

24 בניה נמוכה )צמודת קרקע(, תנועת המושבים בישראל מגזר עירוני )כפר סבא( בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )תל אביב( 24

25 בניה נמוכה )צמודת קרקע(, תנועת המושבים בישראל מגזר כפרי )ירדנה( בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר כפרי )כפר יחזקאל( 25

26 פריצת הסכר - מבצעי ההיוון במגזר העירוני למגורים השלב הראשון - 'מכירת החיסול' בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני: חיוב דמי חכירה שנתיים של 0.2% מערך הקרקע במקום 5% מערך הקרקע 38. גל מבצעי ההיוון במגזר העירוני, בתחום חוכרי קרקע בבניה הרוויה למטרת מגורים, החל בהחלטה 678 )'היוון דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה'( מה- 25 בנובמבר 1994 )להלן - החלטה 678(. תכלית החלטה 678 היתה "לאפשר לחוכרי המינהל המתגוררים בדירות בבניה רוויה, בתנאי חכירה על פי חוזים לא מהוונים, להשתחרר מהצורך בתשלום דמי חכירה שנתיים ודמי ההסכמה בעת העברת זכויות". הדרך להגשמת תכלית זו היתה היוון "בתנאים מועדפים". יש לעמוד על "התנאים המועדפים" - לשון המעטה ממש - שעוגנו בהחלטה החלטה 678 הכירה היטב את המציאות על פיה, דמי החכירה השנתיים המשולמים על ידי חוכרים במגזר העירוני למגורים הם סמליים. הבסיס לקביעה זו )הקביעה בדבר תשלום דמי חכירה שנתיים סמליים( הועלה עלי ספר. זו החלטה 633 )'עדכון דמי חכירה שנתיים בקרקע עירונית - בניה רוויה'( מה- 7 בפברואר 1994 )להלן -החלטה 633(. 40. החלטה 633 קבעה דמי חכירה שנתיים בבניה הרוויה למגורים בשיעור של 0.2% לשנה )שני פרומיל לשנה( מערך הקרקע, וזאת על פי טבלאות ערכי קרקע. המכסה המינימלית נקבעה על 30 לשנה )!( נכון ל- 1 באפריל מינהל מקרקעי ישראל הוסמך להעלות את דמי החכירה השנתיים עד לתקרה של 1% מערך הקרקע. החלטה זו עדיין תקפה אף כיום, היינו - בשנת ישנו פער עצום - לפחות פער של פי עשרים וחמישה - בין הדוקטרינה המוצהרת בדבר תשלום של 5% מערך הקרקע לשנה, לבין המדיניות בשטח שקיבלה גושפנקא פורמלית בהחלטה 633, ועל פיה החוכרים בבניה רוויה למגורים נדרשו לשלם 0.2% בלבד מערך הקרקע בתור דמי חכירה שנתיים.

27 אכן, כגודל ההצהרה החגיגית על גביית דמי חכירה ריאליים )5% מערך הקרקע לשנה(, כך עומק הצניחה אל מחירי רצפה סמליים )חיוב 0.2% מערך הקרקע לשנה(. ויוזכר - אף בגבייתו של סכום זה שררה בוקה ומבוקה ומבולקה במינהל מקרקעי ישראל. מציאות זו תימרצה את מדיניות ההיוון האגרסיבית, כפי שהיא באה לידי ביטוי בהחלטה החלטה 678 הציעה לכל החוכרים בבניה הרוויה במגזר העירוני היוון של חוזה החכירה תמורת 3% בלבד מערך הקרקע; ובלשון החלטה "לחוכרים יוצע לעבור לחוזה מהוון כנגד תשלום המחושב על פי מכפלה של מכסת דמי החכירה השנתיים שנקבעה לו לשנת 1995 )בשיעור של שני פרומיל מערך הקרקע( ב- 15 ". לא זו - אף זו; החלטה 678 הוסיפה והסמיכה את מינהל מקרקעי ישראל לאפשר פריסה של סכום מזערי זה "בתשלומים חודשיים בתנאים נוחים". 43. יש להדגיש כי החלטה 678 הפטירה את החוכר, שבחר להוון את זכות החכירה בבניה הרוויה למטרת מגורים במגזר העירוני, הן מתשלום דמי חכירה עד תום תקופת החכירה המקורית, הן מתשלום דמי החכירה בעת חידוש תקופת החכירה ל- 49 שנים נוספות )זהו, בעבר, הסכום המופחת של 5.5% מערך הקרקע מכוח החלטה 146( והן מתשלום דמי ההסכמה. 44. מועצת מקרקעי ישראל הנחתה, במסגרת החלטה 678, את מינהל מקרקעי ישראל לפעול לפרסום ושיווק מבצעי ההיוון בבניה הרוויה במגזר העירוני; כך, למשל, מינהל מקרקעי ישראל נדרש לשלוח לכל חוכר את סכום תשלום חכירת היובל )ממנו הוא יופטר אם יצטרף למבצעי ההיוון( ואת סכום דמי ההסכמה )וגם ממנו הוא יופטר אם יצטרף למבצע ההיוון(. מטרת הצגת מידע זה היתה להביא לידיעת החוכר את היקף ההטבה העצום מכוח החלטה

28 מימוש השלב הראשון של 'מכירת החיסול' - נתוני התשלום הכולל והתשלום הממוצע לכל בית-אב בגין היוון בניה רוויה למגורים במגזר העירוני 45. חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך )לשעבר חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך ; להלן - החוק( מחייב את רשות מקרקעי ישראל )לשעבר מינהל מקרקעי ישראל( לפרסם דו"ח שנתי. מכוח סעיף 4 לחוק, מפרסם מינהל מקרקעי ישראל דו"ח שנתי על פעולותיו על פי דין. במסגרת דו"ח על פעולות מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1994 )י-ם, 1995( 7 )להלן - דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1994(, הובאו נתונים מבוקרים - מפי הגבורה )זאת אומרת: מינהל מקרקעי ישראל( - באשר להיקף ההצטרפות של החוכרים בבניה רוויה למבצעי ההיוון, היקף התשלום הכולל ופילוח התשלום הטיפוסי. 46. אלו הם נתוני המצטרפים למבצע ההיוון, אשר עוגן בהחלטה 678 וזאת עד חודש יוני 1995 בלבד )ריכוז נתונים נכון עד ה- 12 ביוני 1995(. ירושלים צפון חיפה מרכז תל-אביב דרום סה"כ 93,626 4,852 38,485 11,652 21,689 4,299 12,649 מספר חוכרים שהצטרפו 271,895 4, ,327 31,498 22,908 2,935 54,212 סכום התשלום )אלפי ( עיון וניתוח הנתונים, המרוכזים בטבלה עבור היוון זכות החכירה לדורות, הוא מאלף. בראש ובראשונה ניתן ללמוד על סך החוכרים בבניה רוויה בעלי זכות חכירה מהוונת ונתוני התשלום, כולל גזירת התשלום הממוצע לבית אב עבור היוון זכות החכירה לדורות. החוכרים למגורים בבניה הרוויה זיהו את ההטבה העצומה שטמונה בהחלטה 678. תוך חודשים ספורים מאז תחילת מבצע ההיוון )ההחלטה היא מסוף חודש נובמבר 1994; הנתונים הם נכון למחצית חודש יוני 1995(, הצטרפו למעלה מ אלף חוכרים בבניה רוויה למבצע ההיוון, וזאת מתוך סך של כ אלף חוכרים )הווי אומר, שיעור הצטרפות של למעלה מ- 61% )!( מהחוכרים בבניה רוויה במגזר העירוני בישראל, והכל תוך פרק זמן של כשבעה חודשים בלבד(. 48. נתון מרכזי הוא התמורה הכספית הכוללת עבור מבצע ההיוון, ושיעור התשלום הכספי הממוצע לכל חוזה מהוון. סך התמורה ששולמה עבור מבצע ההיוון במגזר העירוני למגורים עמדה - במונחי על כ מ' )271,895 א' (. פירושו של דבר, כי מינהל מקרקעי ישראל העניק זכות חכירה מהוונת בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני, תמורת תשלום סכום כספי ממוצע של פחות מ- 3.0 א' לכל יחידת דיור )ליתר דיוק, סכום התשלום הממוצע לכל יחידת דיור עמד על סכום סמלי של 2,904 בלבד במונחי 1995(. בקיצור, היוון הזכויות במגזר העירוני למגורים )בניה רוויה( נעשה כמעט-חינם. 49. מן הראוי להדגיש כי שווי הקרקע של נכסים רבים בבניה רוויה למגורים, אשר זכו להיוון החכירה תמורת 3% בלבד מערך הקרקע, היה גבוה ביותר. כך, למשל, חלק מהותי משכונות היוקרה בתל-אביב )דוגמת רמת אביב ונווה אביבים( הן בגדר בניה רוויה על קרקעות בניהול מינהל מקרקעי ישראל. הוא הדין בנכסים רבים בבניה רוויה בערים דוגמת גבעתיים ורמת גן, הרצליה ורמת השרון, חיפה וירושלים.

29 50. הנקודה המרכזית היא כי גם בקרקעות בעלות ערך רב, דוגמת 'מקרקעי ישראל' במחוז תל-אביב, עמד שיעור התשלום הממוצע לכל בית אב עבור היוון זכות החכירה על סכום סמלי של כ- 4,000 במונחי 1995; ליתר דיוק, סך התקבול ממבצע ההיוון של הבניה הרוויה למגורים במחוז תל-אביב הסתכם ב- 156,327 א' )כ- 156 מ' ( עבור 38,485 יחידות מהוונות, זאת אומרת - ממוצע של 4,062 )במונחי 1995( להיוון יחידת דיור. 51. יש להעריך נתון זה )תשלום ממוצע של כ- 4,000 לקבלת זכות חכירה מהוונת בדירה בבניה רוויה במחוז תל-אביב( על רקע העובדה כי מחוז תל-אביב של מינהל מקרקעי ישראל חולש על שטח של א' דונם, והוא כולל את שטחן של רשויות מקומיות, המתאפיינות בערכי קרקע גבוהים, דוגמת תל-אביב יפו, גבעתיים ורמת גן, הרצליה, רמת השרון, קרית אונו, אזור, חולון ובת ים. 52. בחלק ניכר מהרשויות הללו, הקרקע הינה 'מקרקעי ישראל'; כך, למשל, בתחומי השיפוט של תל-אביב 24,092 דונם מתוך 52,377 דונם - כ- 46% מהקרקע - הינם בניהול מינהל מקרקעי ישראל. רוב הקרקע ברמת השרון הינה בגדר 'מקרקעי ישראל' )10,246 דונם מתוך 14,918 דונם; הווי אומר - למעלה מ- 68% ( קרוב למחצית מהקרקע ברמת גן )6,221 דונם מתוך 13,063 דונם( ובהרצליה )7,859 דונם מתוך 20,789 דונם( הם בניהול מינהל מקרקעי ישראל. 53. דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1994 אף מפרט את פילוח החתכים הכספיים של סכום ההיוון בנכסים בבניה רוויה למגורים )דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1994, לעיל, 7(. פילוח זה הוא מאלף. הוא מלמד כי במחוז הצפון, הדרישה הטיפוסית היתה לתשלום היוון של פחות מאלף )זאת אומרת, פחות מ- 1,000!( ליחידת דיור )כ- 6,639 נכסים למגורים מתוך 7,949 נדרשו לשלם פחות מ- 600 )!( עבור היוון הזכות(. אין פלא, איפוא, כי התשלום הממוצע, עבור היוון נכס בבניה רוויה למגורים במחוז הצפון, עמד על ממוצע של כ- 700 בלבד )במונחי 1995( לכל יחידת דיור. 4,299 יחידות דיור בבניה רוויה למגורים במחוז הצפון הוונו עד חודש יוני 1995 בתמורה כוללת של פחות מ- 3 מ' )2,935 א' (. בקיצור, ההיוון במחוז הצפון - כולל ערים דוגמת כרמיאל, עפולה, נצרת עילית, טבריה, מגדל העמק, צפת וכיוצא באלה - נעשה כמעט ללא תשלום. 54. הנתונים של התשלום עבור היוון בבניה הרוויה במחוז הצפון )ואף במחוז הדרום: היוון 4,852 יחידות דיור בבניה רוויה למגורים תמורת כ- 4 מ' )4,015 א' (( הם חשובים; יוזכר, כי רוב רובה של ההתיישבות נמצא בפריפריה של ישראל, בעיקר במחוז הצפון ומחוז הדרום. אכן, תשלום דמי החכירה השנתיים של החוכרים בתנאי נחלה במחוזות אלו - תשלום עבור שנה בודדת - עלה בהרבה על סך תשלומים עבור היוון סופי ומוחלט של זכויות החכירה למגורים בכל הבניה הרוויה במגזר העירוני במחוזות אלו. 29

30 מימוש השלב הראשון של 'מכירת החיסול' - הערכה 55. החלטה 678 מסמנת את פתיחת מכירת החיסול של זכויות החכירה לדורות במגזר העירוני, קרי - מתן זכות חכירה מהוונת תחת חוזי חכירה היסטוריים בלתי מהוונים. עניינו של שלב זה הוא, הענקת זכויות בעלות ערך כלכלי עצום לחוכרים בבניה רוויה, תמורת נזיד עדשים. זו מכירת חיסול, מכיוון שכנגד תמורה פעוטה - 3% מערך הקרקע על פי טבלת ערכי קרקע, אשר תורגמו לכ- 3,000 )במונחי 1995( לכל יחידת דיור - חוכרים בבניה רוויה למגורים שודרגו לדרגת בעלי חוזה חכירה מהוון. חוזה מהוון זה פטר את החוכר מכל תשלום של דמי חכירה, מכל סוג שהוא, ומכל תשלום של דמי הסכמה. בהמשך - והדברים מפורטים בניתוח ההטבות העצומות הנוספות בתחום דמי ההיתר - שוחררו חוכרים אלו, חוכרי הבניה הרוויה למגורים, אף מתשלום דמי היתר למינהל מקרקעי ישראל. 56. ראייה ממעוף הציפור, במטרה להעריך את המשמעויות הכלכליות של מבצע ההיוון בבניה הרוויה, מחייבת עמידה על הנקודה הבאה - הדוקטרינה הפורמלית - והיא נותרה בגדר סיסמה ריקה מכל תוכן מהותי - קבעה כי חוכר הקרקע צריך לשלם 5% מערך הקרקע מדי שנה. אם הוא שילם דמי חכירה ראשוניים, הרי שמוטלת עליו חובת תשלום של 5% מיתרת ערך הקרקע הבלתי מהוונת. והנה, מבצע ההיוון איפשר, תמורת תשלום חד פעמי של 3% בלבד מערך הקרקע )על יסוד טבלת ערכי קרקע נורמטיביים(, לחדול מתשלום דמי חכירה שנתיים עד תום יתרת תקופת החכירה המקורית, להשתחרר מחובת תשלום דמי חכירה לתקופת חכירת היובל ולקבל פטור מתשלום דמי הסכמה. 57. תופעה מעניינת אצל החוכרים בבניה הרוויה למגורים הינה, כי בדרך כלל לא יוחסה למבצע ההיוון במגזר זה משמעות מרובה. ההיוון נתפס כפעולה טבעית של התייעלות והפחתת החיכוך בין מינהל מקרקעי ישראל לבין החוכר. בלאו הכי, אף לפני מבצע ההיוון, עמדו דמי החכירה השנתיים על סכום נמוך יחסית, ולעיתים מגוחך. סכום ההיוון היה נמוך ביותר ונתפס, באופן טיפוסי, כתשלום שתכליתו השתחררות מהצקה ביורוקרטית. מבצע ההיוון אף לא עורר עניין מיוחד בשיח הציבורי בישראל. היה זה בגדר.non-issue אין בנמצא מחקרים מדעיים או אקדמיים של ממש על מהפכה זו, אשר שקולה למתן הטבות בהיקף של מיליארדי ; אין ניתוח של היבטי המדיניות הציבורית הכרוכה במבצע זה, או עיון בהיבטים החלוקתיים של ההטבות הכרוכות בו. 58. היות והמבצע התבסס על תשלום אחיד של 3% מערך הקרקע, הרי שהוא היטיב עם כל החוכרים בבניה רוויה, אולם הוא היטיב במיוחד עם החוכרים בבניה רוויה בקרקע בעלת ערך גבוה. טול, למשל, חוכר של דירה בבניה רוויה באזור ספר, אל מול חוכר של דירה כזו בלב שכונת יוקרה באחת הערים הגדולות. הבה נניח כי שווי הקרקע הטיפוסי )זכות חכירה לדורות( - על פי טבלת ערכי קרקעות - באזור הספר עומד על 30,000 )ולכן סכום ההיוון הועמד על (. 900 שווי הקרקע - שוב: על פי טבלת ערכי קרקעות - הועמד לצורך הדוגמה, בשכונת היוקרה על 300,000 )ולכן סכום ההיוון הועמד על (. 9, לכן, סכום ההטבה בדוגמה טיפוסית זו, שהוענק לחוכר בבניה רוויה אל מול שווי הקרקע המלא, היה בישוב הספר )29,100 29,100 = ,000(, - ואילו בשכונת היוקרה במרכז הארץ ההטבה עלתה עשרת מונים על כך: 291,000.)300,000-9,000 = 291,000( מבצע ההיוון בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני, איפוא, היה מבצע בעל השלכות רגרסיביות: הוא היטיב במיוחד עם בעלי הדירות בבניה הרוויה היוקרתית באזורי הביקוש. רגרסיביות זו מועצמת, על רקע העובדה כי ההטבה לא סווגה כהכנסה חייבת במס. זו מתנה פטורה ממס. 30

31 60. שעה שרוחות השינוי נשבו במלוא עוצמתן בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני, נותר המגזר החקלאי כמובלעת מנותקת; המגזר החקלאי התנהל במסלול נפרד ומנותק, כאילו מדובר בשני עולמות נפרדים. כך, למשל, שעה שהיוון זכות חכירה לדורות בדירת גג מפוארת )penthouse( בתל-אביב נעשה כמעט חינם )למען הדיוק: 3% מערך הקרקע(, נדרש חוכר ותיק במגזר הכפרי השיתופי לשלם תמורת זכות חכירה מהוונת 11% עד 66% משווי הקרקע )כגון: היוון זכות החכירה לדורות למגרש מבונה במושב שיתופי )החלטה 615 והחלטה 692(; היוון זכות החכירה לדורות למגרש מבונה בקיבוץ )החלטה 751((. 61. מבצע ההיוון במגזר העירוני לא הבחין בין חוכר ותיק, כגון חוכר בעל ותק של 40 שנה, לבין חוכר פחות ותיק, כגון חוכר בעל ותק של 20 שנה. כולם היו זכאים לחוזה חכירה מהוון, תמורת 3% מערך הקרקע. זאת, למרות שלחוכר אחד נותרו רק כעשר שנים עד תום התקופה המקורית של החכירה לדורות, ולעמיתו נותרו כשלושים שנה עד תום התקופה המקורית של החכירה לדורות. בניה רוויה, מגזר עירוני )תל אביב( 31

32 סיכום ה'שלב הראשון' של מכירת החיסול בבניה הרוויה למגורים - אשרור הנתונים 62. דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1996 )י-ם, 1997( 57 )להלן - דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1996( מסכם את סך תוצאות מבצע ההיוון בבניה הרוויה, עד ליום ה- 31 בדצמבר נכון למועד זה )דצמבר 1996( הצטרפו 65% מהחוכרים בבניה הרוויה למבצע ההיוון. השיעור היה גבוה במיוחד במחוזות תל-אביב )71%( וחיפה )70%(. סך כל התקבולים עבור היוון 108,919 חוזי חכירה בבניה הרוויה למגורים עמד על סכום של 305,507 א', קרי - כ- 2,800 בלבד ליחידת דיור. מקור רוב התקבולים היה בהיוון כ- 43 אלף יחידות דיור במחוז תל-אביב )ליתר דיוק: 43,156 יחידות( תמורת כ- 170 מ' )ליתר דיוק: 170,599 א' (, רוצה לומר - סכום ההיוון הממוצע לבית אב בבניה רוויה למגורים במחוז תל-אביב עמד על כ- 3,950 3,953(.) 63. אלו הם נתוני הלוח הרלבנטי בדו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת מבצע היוון בניה רוויה )מגזר עירוני( מחוז אוכלוסית חוכרים מצטרפים סכום )באלפי ( ממוצע לדירה )ב בודדים( % המצטרפים 2, , , ,472 סה"כ 4,023 66, ,484 27,268 ירושלים 657 3, ,634 8,020 צפון 1,010 25, ,905 35,244 חיפה 2,668 35, ,237 24,486 מרכז 3, , ,156 תל-אביב 61, , ,037 10,959 דרום יו"ש 64. אפשר והפיצול הארגוני, בין ניהול הקרקע העירונית לבין ניהול הקרקע החקלאית, הוביל לתוצאה אבסורדית זו. מכל מקום, שעה שנקבעו הסדרים בעלי תוצאה משפטית וכלכלית דומה לתוכן החלטה 678 אף במגזר החקלאי )זאת אומרת - הסדר שהעניק זכות חכירה מהוונת לדורות(, וזאת במסגרת החלטה 979 ו- 1155, הרי שנקבע שיעור בסיסי גבוה ביותר של תשלום מערך הקרקע. 65. המסקנה המצטיירת היא, כי ניתנות הטבות כספיות נדיבות ביותר לחוכרי הבניה הרוויה למגורים בקרקע העירונית. ניתן היה לנסות ולהצדיק הטבות אלו בטענה על פיה, אין כמעט בניה רוויה במגזר החקלאי, פרט למספר מצומצם של ישובים שיתופיים, בעיקר בקיבוצים. סקירת מבצע ההיוון של החוכרים בבניה צמודת הקרקע למגורים במגזר העירוני - השלב השני של 'מכירת החיסול' - מבהירה כי נפערה תהום עמוקה בין היחס למגזר העירוני אל מול היחס למגזר החקלאי. 32

33 66. יש לגשת, איפוא, לסקירת נתוני ההיוון בבניה נמוכה )צמודת קרקע( למגורים במגזר העירוני; מיד לאחר מכן, יש להפנות לנקודה מכרעת בחשיבותה, הנוגעת להיקף ההטבות בתחום הבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני. עניינה של נקודה זו הוא בהצטברות ההטבות שהוענקו לחוכרים אלו. הערכת מלוא קשת ההטבות במבצעי ההיוון במגזר העירוני מחייבת עמידה והפנמה של העובדה, כי לצד הפטור המלא מתשלום דמי חכירה עד תום תקופת החכירה, הפטור מתשלום דמי חכירה עבור חכירת היובל והפטור מתשלום דמי הסכמה, הועמד, לרשות החוכרים בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני, פטור מלא מתשלום דמי היתר, ואף פטור מלא בגין העברת הבעלות הקניינית המלאה בקרקע. מכל מקום, תחילה, יש לגשת לתיאור השלב השני של מכירת החיסול במגזר העירוני למגורים, היינו: מבצעי ההיוון הדרמטיים במגזר זה. בניה רוויה, מגזר עירוני )רמת פולג, נתניה( 33

34 השלב השני - הקטיגוריה הספציפית של הבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני : 'מכירת החיסול' בבניה הנמוכה )צמודת הקרקע( למגורים במגזר העירוני 67. החל משנת 1995, החל השלב השני של מכירת החיסול, מצד מינהל מקרקעי ישראל, לטובת החוכרים למגורים במגזר העירוני. בעוד שעניינו של השלב הראשון היה הענקת ההטבות לחוכרים בבניה רוויה למגורים במגזר העירוני, הרי שעניינו של השלב השני היה הענקת ההטבות לחוכרים בבניה הנמוכה למגורים. בראיית מינהל מקרקעי ישראל, ישנו הבדל של ממש בין השניים. לא הרי מתן הטבה לחוכר לדורות החולק את הזכויות בקרקע עם דיירים נוספים בבית משותף )או במבנה הראוי להירשם כבית משותף(, כהרי מתן הטבה לחוכר לדורות של בניה נמוכה למגורים )'וילות'(. 68. אכן, באופן טיפוסי משקל רכיב הקרקע, בסך עלות יחידת המגורים, הוא גבוה יותר בבניה נמוכה )צמודת קרקע( אל מול בניה רוויה. אולם, הדבר אינו מחויב המציאות. בהחלט ניתן להעלות על הדעת מקרים בהם השווי היחסי של הקרקע בבניה הרוויה הוא גדול יותר מהשווי היחסי של הקרקע בבניה נמוכה )צמודת קרקע(. כך, למשל, באזורי הביקוש - דוגמת אזורים נרחבים בתל-אביב, רמת השרון או גבעתיים - באופן טיפוסי, שיעור רכיב הקרקע, מסך ערך הדירה, עולה על שיעור רכיב הקרקע בבניה נמוכה באזורי ספר. שווי הקרקע בבניה רוויה - היינו: השווי לכל יחידת דיור, עשוי להיות יקר יותר, אף בערכים כספיים מוחלטים, משווי הקרקע בבניה נמוכה. פירושו של דבר, שהשווי הכספי של הקרקע לכל יחידת דיור בבניה רוויה באזורי ביקוש, עולה על השווי הכספי של הקרקע לכל יחידת דיור בבניה נמוכה. 69. חרף כל זאת, המסורת הארגונית של מינהל מקרקעי ישראל התייחסה בזהירות, בדחילו ורחימו, בקביעת הסדרים מיטיבים עם חוכרי הקרקע בבניה נמוכה. 70. הקצאת קרקע למטרת בניה נמוכה למגורים על 'מקרקעי ישראל' אופיינית לשכונות יוקרה ידועות, בעיקר, באזור גוש דן )אך גם באזורים נוספים בארץ(. כך, למשל, במחוז תל-אביב בלבד )להבדיל ממחוז המרכז( ישנם למעלה מ- 13 אלף חוזי חכירה )ליתר דיוק, על פי נתוני מינהל מקרקעי ישראל, 13,090 חוזי חכירה( בבניה נמוכה למגורים. החוכרים במסגרת אגודה שיתופית אפקה )'אפקה - שיכון מפקדי ההגנה בתל-אביב בע"מ'(, אגודה שיתופית מעוז אביב )'מעוז אביב - שיכון מיסודם של אנשי צבא בשירות קבע, אגודה שיתופית בע"מ'(, אגודה שיתופית צהלה )'צהלה אגודה שיתופית לשיכון בע"מ'( - כולם הם חוכרים בבניה נמוכה למגורים. אין פלא, אם כן, כי היות וחלק נכבד מהחוכרים למגורים בבניה הנמוכה )צמודת קרקע( נמנים על השכבות הסוציואקונומיות החזקות - יש בהם מהעשירון )ומהמאיון( העליון - הרי שמתן הטבות לחוכרי קרקע בבניה נמוכה מהווה פעולה רגישה. 71. סיכומם של דברים - מינהל מקרקעי ישראל ראה, מאז ומתמיד, בחוכרים למגורים שהם בעלי זכויות בבניה נמוכה )צמודת קרקע(, כקטיגוריה הראויה להסדר ספציפי. ברוח זו, נקבע בשנת 1974 כי הקצאת זכות חכירה מהוונת מראש למטרת מגורים תיעשה, אך ורק בבניה הרוויה; זו החלטה 130 של מועצת מקרקעי ישראל. 72. לעומת זאת, הקצאת זכות חכירה מהוונת למטרת מגורים בנכסים שהם בניה נמוכה החלה רק כעבור כמעט חמש עשרה שנה, היינו בשנת יוצא, אם כן, כי כמעט כל החוכרים למגורים בעלי זכויות בבניה נמוכה על 'מקרקעי ישראל' החזיקו בחוזי חכירה בלתי מהוונים בשלהי שנות ה מן הראוי לבחון, אם כן, מהו ההסדר שהתווה מינהל מקרקעי ישראל, ביחס להיוון הזכויות של החוכרים בבניה נמוכה למגורים במגזר העירוני, ובעיקר - מהי השורה התחתונה של התשלומים ששולמו, הלכה למעשה, במסגרת מבצעי היוון אלה. 34

35 מבצעי ההיוון בבניה הנמוכה )צמודת קרקע( למגורים במגזר העירוני: אות הפתיחה 74. מבצע ההיוון המקורי, בקרב החוכרים למטרת מגורים במגזר העירוני - זו החלטה 678 משנת הוחל אך ורק על החוכרים בבניה רוויה. מבצע זה לא הוחל על החוכרים בבניה נמוכה )צמודת קרקע( למטרת מגורים, מתוך תפיסת היסוד על פיה לא הרי חוכר בבניה רוויה כהרי חוכר בבניה נמוכה )צמודת קרקע(. 75. פריצת הדרך באה במסגרת החלטה 715 )'מבצע היוון דמי חכירה שנתיים - בניה נמוכה למגורים'( מה- 20 ביוני 1995 )להלן - החלטה 715(. סעיף 1 להחלטה 715 מעיד על תכליתה של ההחלטה, בזו הלשון - "על מנת לאפשר לחוכרי המינהל המתגוררים ביחידות דיור שנבנו בבניה נמוכה עירונית, בתנאי חכירה על פי חוזים לא מהוונים, להשתחרר מן הצורך בתשלום דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה בעת העברת זכויות, יאפשר המינהל לחוכרים מעבר לחוזים מהוונים". 76. הנה כי כן, החלטה 715 פתחה את הפתח, בפני כל אחד ואחד מהחוכרים למגורים בעלי זכות חכירה בלתי מהוונת, שעניינה בניה נמוכה במגזר העירוני, לקבל חוזה חכירה מהוון. חוזה חכירה מהוון זה בבניה הנמוכה - בדומה לחוזה החכירה המהוון בבניה הרוויה - פטר את החוכר מנטל תשלום דמי חכירה )הן עבור התקופה שעד תום תקופת החוזה והן עבור חכירת היובל(; כמו כן, החוזה המהוון פטר, את החוכר למגורים בבניה נמוכה, מנטל תשלום דמי הסכמה לעת העברת הזכויות. אכן, החלטה 715 )ראו סעיף 3 להחלטה( קובעת כי "חוכרים אשר ישלמו את סכום ההיוון, ייחשבו לחוכרים בתנאי חכירה מהוונים ליתרת תקופת החכירה על פי החוזה שבידיהם ולתקופת חכירה נוספת )יובל( בת 49 שנים נוספות". 77. מן הראוי לתת את הדעת לכך שהפטור מחיובים כספיים חוזיים אלו, הווי אומר: הפטור המוענק מהמשך תשלום דמי חכירה והפטור מתשלום דמי הסכמה, היה פטור גורף וחובק עולם. זהו פטור מקיר אל קיר. הוא חל הן על חוכרים ותיקים, שלא שילמו דמי השתתפות )בתקופת הקרן הקיימת לישראל או דמי חכירה ראשוניים בתקופת מינהל מקרקעי ישראל(, והן על חוכרים ששילמו - באופן מלא וחלקי - כספים אלו; הוא חל הן על נכסים בבניה נמוכה למגורים, אשר שולמו בגינם בעבר דמי הסכמה )מלאים או חלקיים(, והן על נכסים מהם מינהל מקרקעי ישראל מעולם לא ראה אגורה שחוקה כדמי הסכמה. 78. החלטה 715 פטרה, איפוא, את החוכר העירוני, בעל זכות חכירה בלתי מהוונת למטרת מגורים בבניה נמוכה, מהמשך תשלום דמי חכירה ומתשלום דמי הסכמה. החלטה זו - היא החלטה לא פטרה את החוכר מחובת תשלום דמי היתר, עבור בניה בהיקף העולה על 160 מ"ר )או פעולות משפטיות ותכנוניות נוספות המחייבות דמי חכירה(; היא אף לא הסדירה את התשלום שיחול, אם וכאשר בעתיד תועבר הבעלות לחוכר לדורות. 79. יש להקדים מאוחר למוקדם ולגלות את סוף העלילה - סופו של יום, שמינהל מקרקעי ישראל פטר, את מרבית החוכרים למגורים בבניה נמוכה במגזר העירוני, מתשלום דמי היתר; העברת בעלות בבניה נמוכה נעשית כנגד תשלום נמוך. מוכרים את הבעלות לחוכר בנזיד עדשים. עד אשר נגיע לתיאור שיטתי ומפורט של הטבות אלו, נשוב-נא אל מבצעי ההיוון בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני. תחילה, לשאלה הבסיסית - מהי התמורה שנדרשה עבור קבלת חבילה נאה זו של הטבות? 35

36 36 תמורה סמלית - קבלת חוזה חכירה מהוון בבניה הנמוכה)צמודת קרקע( למגורים במגזר העירוני במסגרת מבצע ההיוון 80. "סכום ההיוון" - כך לשון סעיף 2 להחלטה "יחושב לפי 3% עד 5% מערך הקרקע, כפי שייקבע בשומה מעודכנת או שיחושב על פי מכפלה שבין 15 ל- 25 פעמים מגובה דמי החכירה השנתיים". התשלום הנדרש, עבור היוון חוזה החכירה, היה תשלום חד פעמי בשיעורים סמליים. היה זה תשלום פעוט: 3% עד 5% בלבד מערך הקרקע. זהו תשלום פעוט, היות ועל פי התיאוריה - הרחוקה מהפרקטיקה כרחוק מזרח ממערב - אמור חוכר הקרקע מאת מינהל מקרקעי ישראל לשלם דמי חכירה שנתיים בשיעור של 5% מערך הקרקע. לפיכך, הסכום )הזעיר( הנדרש עבור היוון מלא - הטומן בחובו הטבות מפליגות )פטור מלא מתשלום דמי חכירה; פטור מלא מתשלום דמי הסכמה( - מהווה, אכן, תשלום פעוט. 81. מעניין לציין כי אחת מדרכי חישוב התשלום )הסמלי( - כאמור, בין 3% ל- 5% מערך הקרקע - עבור היוון זכות החכירה לדורות בבניה נמוכה, נגזרה בהחלטה 715, מגובה דמי החכירה השנתיים. החלטה 715 קבעה כי, ניתן להגיע להערכת התשלום עבור ההיוון )3% עד 5% מערך הקרקע(, וזאת "על פי מכפלה שבין 15 ל- 25 פעמים מגובה דמי החכירה השנתיים". ללמדך, כי הנחת העבודה של מינהל מקרקעי ישראל היתה, כי דמי החכירה השנתיים עומדים על שיעור שנתי של 0.2% מערך הקרקע )ולכן הכפלת שיעור זה פי חמישה עשר מביאה לתוצאה של 3% מערך הקרקע, והכפלת שיעור זה פי עשרים וחמישה מביאה לתוצאה של 5% מערך הקרקע(. 82. שבועות ספורים לאחר פרסום החלטה 715, באה החלטה מעדכנת, זו החלטה 729. החלטה 729, שעניינה 'מבצע היוון דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה בבניה נמוכה למגורים', מה- 9 באוגוסט 1995 )להלן - החלטה 729(, אימצה את עקרון התשלום האחיד של 3.75% מערך הקרקע, כתנאי להיוון זכות החכירה לדורות במגזר הבניה הנמוכה. מבנה החלטה 729 זהה להחלטה שהטרימה אותה, היא החלטה 715; עיקרו של השינוי בא לידי ביטוי מוחשי בסעיף התמורה. סעיף 2 להחלטה 729 קבע - "סכום ההיוון יחושב לפי 3.75% מערך הקרקע כפי שנקבע בשומה מעודכנת ולא פחות מפי 9 מדמי החכירה השנתיים הנוכחיים, הגבוה מבין השניים". עם כניסתה לתוקף של החלטה 729 )ביום ה- 9 באוגוסט 1995(, החל מבצע היוון אינטנסיבי של חכירות בבניה נמוכה למגורים במגזר העירוני. 83. יצוין, כי מבחינה מילולית, החלטה 729 התייחסה להיוון בבניה נמוכה למגורים, להבדיל מהיוון בבניה נמוכה למגורים במגזר העירוני בלבד. כך, למשל, לכאורה, כוחה של החלטה 729 היה יפה אף להיוון בניה נמוכה למגורים במגזר החקלאי, דוגמת משק עזר במושב עובדים או כפר שיתופי. יתירה מכך, ספק רב אם יש מקום להבחין בין חוכר בניה נמוכה למגורים באגודה שיתופית קרית עמל )חלק מקרית טבעון(, ב'שיכון אלה' או בקיבוץ אלונים. 84. מכל מקום, בתור צעד מנע, ובמטרה לקדם את פני ה'רעה' )קרי - דרישת חוכרים במגזר החקלאי לחסות תחת כנפי החלטה 729(, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל סדרה של 'החלטות הבהרה', אשר תוקפן הוא רטרואקטיבי - וראו החלטה 749 ואשרורה, למען הסר ספק, בהחלטה המבהירות כי - "החלטת מועצה מס' 729 שבנדון חלה אך ורק לגבי נכסים המוחכרים או שנמסרו לשימוש על פי חוזים שמטרת החכירה על פיהם הינה מגורים עירוניים בלבד, ואינה חלה על נכסים המוחכרים או שנמסרו לשימוש על פי חוזים שמטרת החכירה על פיהם הינה אחרת או כוללת שימושים נוספים, ובין היתר אינה חלה על שימושים חקלאיים, נחלות או משקי עזר". 85. החלטה 729 היא-היא ספינת הדגל, של מבצע ההיוון בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני. משטר ההנחות המופלגות שעוגנו בה - היוון מלא תמורת 3.75% בלבד מערך הקרקע - היה בתוקף החל מחודש אוגוסט 1995 ועד תום חודש יוני 1998; החלטה 828 )'עדכון דמי היוון ודמי חכירה - בבניה נמוכה למגורים'(, מה- 4 במאי 1998,

37 האריכה את תחולת המבצע עד למועד זה )ה- 30 ביוני 1998(. היא הוסיפה והאריכה את תחולת מבצע ההיוון, תוך העלאה מתונה ומדודה של דמי ההיוון אף לאחר מועד זה - תשלום של 4.2% מערך הקרקע, בגין היוון שנעשה בין ה- 1 ביולי 1998 ועד ה- 31 במרץ 1999; תשלום של 4.5% מערך הקרקע, בגין היוון שנעשה בין ה- 1 באפריל 1999 ועד ה- 31 במרץ 2000 והיוון של 4.8% מערך הקרקע, בגין היוון שנעשה בין ה- 1 באפריל 2000 ועד ה- 31 במרץ במקביל לגזר שהוצע לחוכרים בבניה נמוכה למגורים - מתנות כיד המלך, חינם אין כסף לכל דורש - ביקש מינהל מקרקעי ישראל לדחוק, במקל חובלים, בחוכרים למגורים שיסרבו להיעתר להצעה הפנומנלית הכלולה בהחלטה 729 )והארכתה בהחלטה 828(. הדבר נעשה על ידי הצהרה בדבר "העלאה ריאלית של 20% מדי שנה בדמי החכירה השנתיים", וזאת על יסוד שמאות מעודכנת, והכל "עד למיצוי זכויות המינהל בהתאם לחוזי החכירה"; ראו סעיף 5 להחלטה 729. צא ולמד: לפנינו הודאה מפורשת, בריש גלי, כי אין כל קשר בין דמי החכירה השנתיים ששולמו בפועל בבניה הנמוכה במגזר העירוני למגורים, לבין ההתחייבות החוזית המעוגנת בחוזה החכירה לדורות. 87. ודוק, העדכון )המובטח( של דמי החכירה השנתיים הוחל אך ורק על סרבני ההיוון. כלום יש צורך לומר? - במסגרת החלטה 828 רוככה גזירה זו; נקבע כי דמי החכירה השנתיים, עבור 'סרבני ההיוון', ינועו בין מינימום של 0.28% מערך הקרקע )עבור שנת 1998(, 0.3% מערך הקרקע )עבור שנת 1999( ו- 0.32% מערך הקרקע )עבור שנת 2000( ועד מקסימום של 1% מערך הקרקע. החלטה 843 האריכה מנגנון זה - העלאה מדורגת של דמי החכירה השנתיים, עבור אותו מיעוט עיקש של סרבני היוון, ב- 0.02% מערך הקרקע לשנה )והחל משנת העלאה שנתית של (0.04% עד לסף של 1% מערך הקרקע לשנה. בפועל, הרוב העצום של החוכרים במגזר העירוני למגורים - הן בניה רוויה והן בניה נמוכה - הצטרפו למבצעי ההיוון. 88. בשנת 2005 חודש 'מבצע היוון דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה', בכלל המגזרים למגורים - הן בניה רוויה והן בניה נמוכה - במגזר העירוני. זו החלטה החלטה 1060, מה- 27 ביולי 2005, קבעה תשלום דמי חכירה מהוונים, עבור אותם חוכרים שטרם הצטרפו למבצעי ההיוון )מבצעים שהיו קיימים מאז שנת 1995(, בשיעור סמלי של 4.5% מערך הקרקע )עד ה- 30 בספטמבר 2007( ו- 5.5% מערך הקרקע החל מה- 1 באוקטובר החלטה 1090, מה- 27 במרץ 2007, המירה את החלטה 1060; היא קבעה כי שיעור התשלום הנדרש, עבור היוון זכות חכירה למגורים, יעמוד על 5.5% מערך הקרקע. 89. החלטות ההיוון - דוגמת ההחלטה התקפה )היא החלטה 1090( וקודמתה )החלטה 1060( - קבעו כי ניתן להקפיא אף את תשלום דמי ההיוון, עד לביצוע פעולות של העברת זכויות במוחכר, או שינוי ו/או תוספת בניה במוחכר. פירושו של דבר, כי מבצע ההיוון במגזר העירוני איפשר את דחיית התשלום הסמלי - כיום: 5.5% מערך הקרקע - עד לביצוע פעולות תכנוניות או משפטיות מסוימות. 90. החידוש הנוסף מבית מדרשו של מינהל מקרקעי ישראל )ליתר דיוק: החלטת מועצת מקרקעי ישראל( - הצעקה האחרונה - הוא ה"היוון הרעיוני של דמי חכירה שנתיים בקרקע לבניה למגורים". זו החלטה 1145 מה- 9 במרץ החלטה זו הוחלה על אותה שארית הפליטה של החוכרים למגורים במגזר העירוני, אשר עמדו במרים וסירבו להצטרף אפילו למבצע ההיוון נשוא החלטה ההחלטה קובעת כי תשלום דמי חכירה שנתיים בשיעור של 1% לשנה במשך שבע שנים ייחשב כהיוון מלא; ושלום על ישראל. 37

38 צפנת פענח: דרכי היוון מי יבין - סיכום שיעורי מבצעי ההיוון בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני 91. שלל ההחלטות, הנוגעות להיוון החכירה למגורים בבניה הנמוכה במגזר העירוני, מתלכדות לכלל קו משותף ועקבי, כדלקמן - החל משנת 1995 זכאי כל חוכר קרקע למגורים בבניה נמוכה להיוון הזכות, תמורת 3.75% מערך הקרקע; עדכון שיעורים אלה - זעיר פה זעיר שם - באופן מדורג, לשיעור של 5.5% מערך הקרקע )ואף תשלום הוא תשלום נדחה(, הוביל לכך שרובו ככולו של המגזר העירוני למגורים בבניה נמוכה מחזיק - זה שנים - בחוזים מהוונים. ההשלכה המעשית של חוזים מהוונים אלו הינה, מתן פטור מלא לחוכר מתשלום דמי חכירה ופטור מלא מתשלום דמי הסכמה. 38 יודגש, כי שיעור התשלום של רוב חוזי ההיוון נעשה כנגזרת של 3.75% מערך הקרקע )או פי תשעה מדמי החכירה השנתיים, לפי הגבוה מביניהם(, ואף החוכרים שהתעכבו בהיוון הזכות, עשו זאת, לכל היותר, תמורת סכום השווה ל- 5.5% מערך הקרקע. 92. לאור זאת, יש לבחון את התנאים הכספיים הקונקרטיים, בהם ניתנו חוזי חכירה מהוונים. נודעת חשיבות רבה לבדיקה האמפירית, בדבר סכום דמי ההיוון ששולמו, עבור קבלת חוזה חכירה מהוון. אם שולם סכום סמלי, הרי שהדבר מקעקע את הקונצפציה הנקוטה במינהל מקרקעי ישראל על פיה, "ככלל, במגזר העירוני שולמו דמי חכירה ריאליים הנגזרים מערך הקרקע" )או כל ניסוח דומה אחר(. הרי, בשום פנים ואופן לא ניתן לומר, כי תשלום של 3% או 3.75% או 5% או 5.5% מערך הקרקע - שעה שערך קרקע זה הוא מגוחך )היינו במחירי טבלה אחידים ללא שומה פרטנית(- הוא "תשלום ריאלי". ויוזכר, שוב - השאלה הרלבנטית איננה מהו סכום התשלום ששולם, על ידי חוכרים חדשים בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני, בשנות ה- 80 או ה- 90 ; השאלה היא מהו התשלום ששולם, על ידי חוכרים ותיקים בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני עבור היוון זכות חכירה הסטורית משנות ה- 30, ה- 40, ה- 50.

39 מימוש השלב השני של 'מכירת החיסול' - נתוני התשלום הכולל והתשלום הממוצע לכל בית-אב בגין היוון בניה נמוכה )צמודת קרקע( למגורים במגזר העירוני 93. דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1996 )דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1996, לעיל, 54( מדווח, כי מבצע ההיוון של חוזי החכירה בבתי מגורים צמודי קרקע החל, בפועל, בחודש פברואר מבצע ההיוון נעשה, איפוא, על בסיס החלטה 729, קרי - תשלום סכום של 3.75% מערך הקרקע או פי תשעה מדמי החכירה השנתיים, לפי הגבוה. 94. החלטה 729 קצרה הישגים מרשימים. כפי שמפרט הדו"ח - היינו, דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת תוך חודשים ספורים הצטרפו למבצע ההיוון כ- 49 אלף חוכרים )בתי-אב(, מסך כולל של כ- 81 אלף חוכרים )בתי-אב( בבניה נמוכה למגורים, שהם "כ- 61% מכלל האוכלוסיה אליה יועד המבצע". נתונים אלה - היקף ההצטרפות אל מבצע ההיוון תוך פרק זמן של פחות משנה - הם, אכן, מרשימים ביותר: במחשבה שניה, ולאור היקף ההטבה העצום הכרוך במבצע ההיוון, אין להתפלא כי ציבור החוכרים אץ-רץ ליטול את האוצר שנפל לידיו: קבלת זכות חכירה מהוונת תמורת נזיד עדשים. 95. עיון בנתוני החוכרים המצטרפים למבצעי ההיוון, וזאת עד תום שנת 1996 )ה- 31 בדצמבר 1996( הוא מאלף - ירושלים צפון חיפה מרכז תל-אביב דרום סה"כ 81,052 10,188 13,090 24,788 12,174 11,479 מספר חוכרים 7,269 49,151 5,722 8,194 16,382 8,033 5,856 3,741 מספר חוכרים שהצטרפו למבצע 694,369 33, , ,891 56,167 25,315 58,850 סכום התשלום )אלפי ( טבלה זו, פרט לטור הסכום )העמודה תחת הכותרת 'סה"כ'( איננה כוללת את הנתונים )המזעריים( של החוכרים בתחום יהודה ושומרון. מספר החוכרים שהצטרפו למבצע )ללא חוכרי יהודה ושומרון( עמד על 47,928 מתוך 78,988 חוכרים; סך התשלום הכספי )באלפי ( עמד על 690, ניתוח אלמנטרי של הנתונים, בדבר מבצע ההיוון בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני, מוליד את המסקנות בנקודות הבאות - )א( שיעור התשלום הממוצע )בערכי 1996(, עבור היוון יחידת דיור בבניה הנמוכה במגזר העירוני. )ב( שיעור התשלום הממוצע )בערכי 1996(, עבור היוון יחידת דיור בבניה הנמוכה במגזר העירוני באזורי הביקוש - מחוזות תל-אביב, מחוז מרכז, מחוז חיפה ומחוז ירושלים, אל מול השיעור הממוצע באזורי הספר: מחוז צפון ומחוז דרום. 39

40 ניתוח סכום ההיוון עבור יחידת מגורים בבניה הנמוכה )צמודת קרקע( במגזר העירוני - הערות מסגרת 97. ארבע הערות רקע הן חיוניות להערכת הנתונים הכספיים. הערה אחת - אמינות הנתונים הערה שניה - הערכת שווי ההטבה )הפטורה ממס( ביחס לנתוני מינהל מקרקעי ישראל עצמו הערה שלישית - היוון 'אמיתי' מול היוון 'מדומה' הערה רביעית - ראייה פנורמית מלאה של מלוא קשת ההטבות לחוכרים במגזר העירוני למגורים. 98. ההערה האחת - אמינות הנתונים הנתונים הכספיים הם נתונים בעלי רמת אמינות מירבית. אלו נתונים כמותיים, המבוססים על מדגם רחב ביותר - למעלה מ- 60% מהחוכרים בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני. הם שאובים מתוך דין וחשבון פורמלי וסטטוטורי של מינהל מקרקעי ישראל. הנתונים הם בערכי שנת 1996 )למיטב הידיעה, דצמבר 1996(; לפיכך, ועל מנת לתרגם נתונים אלה לערכי הרבעון השלישי של שנת 2012, יש להתאים נתונים אלה לעליית מדד המחירים לצרכן, קרי - עלייה של כ- 56%. 99. ההערה השניה - הערכת שווי ההטבה )הפטורה ממס( ביחס לנתוני מינהל מקרקעי ישראל עצמו היוון הזכויות בחכירה הנמוכה למגורים במגזר העירוני נעשה במסלול של החלטה החלטה זו העמידה את שיעורי ההיוון על סך של 3.75% מערך הקרקע או פי תשעה מדמי החכירה השנתיים ערכי הקרקע, בהן נעשה שימוש לצורך ההיוון לפי החלטה 729, נגזרו מטבלה נורמטיבית. ערכי הקרקע לא נגזרו משומה פרטנית. כרגיל, טבלת ערכי קרקע מובילה לשווי נמוך יותר מהשווי שנגזר משומה פרטנית מכל מקום, הערכה )שמרנית( של שווי ההטבה שהוענקה לחוכרי הבניה הנמוכה, צמודת הקרקע, במגזר העירוני יכולה להיגזר מהיקף התשלום. הרי, אם חוכר במגזר העירוני נדרש לשלם 10,000 עבור ההיוון, יוצא כי ערך זכות החכירה בקרקע - אפילו לפי ההערכה הצנועה והמרוסנת של מינהל מקרקעי ישראל - עומד על למעלה מ- 242,000 )ערך מלא: כ- 266 א' ; 91% מהערך המלא = 242,666 (. בפועל, החוכר למגורים במגזר העירוני קיבל במסגרת מבצע ההיוון פטור מתשלום דמי חכירה ודמי הסכמה. פירושו של דבר, כי חוכר כזה נהנה מהטבת ענק של מאות אלפי )בערכי 1996(. הטבה זו פטורה ממס. תחשיב זה מאפשר הערכה )שמרנית( של סך שווי הרכוש, שהוענק לחוכרי הבתים צמודי הקרקע במגזר העירוני למגורים. היות וסך התשלום בגין היוון קרוב ל- 50 אלף חוזי חכירה הסתכם בכ- 694 מ', הרי ששווי רכוש זה עומד - בערכים של סוף על קרוב ל- 17 מיליארד )ליתר דיוק: כ- 16,850 מ' ( אכן, היקף ההטבה, שהוענקה לחוכרים בבניה הנמוכה במגזר העירוני, במסגרת מבצע ההיוון, נגזר מההערכה בעניין דמי החכירה השנתיים ודמי ההסכמה, שהיו נגבים ממגזר זה. דא עקא - דמי חכירה שנתיים אלו היו נמוכים ביותר, ואף סמליים, לשון אחר: הם עצמם גילמו הטבה נכבדה ביותר אל מול התשתית התאורטית המוצהרת )5% לשנה מערך הקרקע(. חיובי דמי ההסכמה, אף הם, התאפיינו בהיותם רשת מחוררת; ופעמים מספר הפטורים והזיכויים עלה על החיובים. הנקודה המרכזית הינה שרכוש קרקעי בהיקף עצום - כ- 17 מיליארד )בערכי שנת 1996( - קרי: כ מיליארד בערכי שנת הועברו )בפטור מלא ממס!( לחוכרים בבניה צמודת קרקע. 40

41 103. אין צורך לומר, כי פעולה דרמטית זו של חלוקת נכסי הציבור, בפטור מלא ממס, היתה בעלת השפעה רגרסיבית חריפה: חלק הארי מההטבה נפל, כפרי בשל, לידי החוכרים היושבים על הקרקעות - והן 'מקרקעי ישראל' - היקרות ביותר ההערה השלישית - היוון 'אמיתי' מול היוון 'מדומה' בעולם המושגים של מינהל מקרקעי ישראל, היוון פירושו תשלום )בהווה( של תזרים חיובים עתידי. ההיוון של דמי החכירה בא במקום זרם דמי החכירה השנתיים )השוטפים(, למשך יתרת תקופת החכירה. לכן, לאחר היוון זכות החכירה של הבניה במגזר העירוני - הן בניה רוויה והן בניה נמוכה - פוקע חיוב תשלום דמי החכירה השנתיים. זהו ההיוון )האמיתי( הנהוג במגזר העירוני למגורים. לעומת זאת, במגזר הכפרי, התשלום הנדרש עבור היוון זכויות - כגון התשלום הנדרש במסגרת החלטה בא בנוסף לתשלום דמי החכירה השנתיים. במילים אחרות, זהו 'היוון' מדומה. זהו תשלום נוסף, שאינו משחרר את החוכר מתשלום דמי החכירה השנתיים. התשלום נמשך כמקדמת דנא - ועד סוף כל הדורות ההערה הרביעית - ראייה פנורמית מלאה של מלוא קשת ההטבות לחוכרים במגזר העירוני למגורים מבלי לגרוע במשקל הסגולי העצום של ההטבה הכרוכה בהיוון הבניה הנמוכה )כמו גם הבניה הרוויה( במגזר העירוני למגורים, הרי שהערכה מפוכחת ומלאה של כלל ההטבות מחייבת ראייה כוללת, פנורמית, של הטבות כלכליות וכספיות נוספות שהוענקו לחוכרים אלה. כך, למשל, היוון זכות החכירה במחיר הסמלי )3.75% מערך הקרקע( היקנה לחוכר זכות שימוש בהיקף של עד 160 מ"ר. שימוש בהיקף העולה על היקף זה היה טעון תשלום; אלו הם דמי היתר. יוצא, כי הערכה שקולה של ההטבות, שהוערפו על ראשי החוכרים במגזר העירוני, מחייבת מתן שימת לב ראויה לשאלת דמי ההיתר. היא אף מחייבת לבחון את שאלת התשלום - אם בכלל - עבור העברת הבעלות מהבעלים )כרגיל מדינת ישראל ורשות הפיתוח( לידי החוכר יוצא, כי כל אנליזה של היקף ההטבות במגזר העירוני למגורים, המבוססת על מבצעי ההיוון - מרשימה ככל שתהא - משקפת רק נתח אחד )אמנם, נתח נכבד, אך בכל זאת אחד ויחיד( מסך עוגת ההטבות. יש לזכור, איפוא, בעת קריאת וניתוח ההטבות פרי מבצעי ההיוון, כי לאחריהן באו הטבות עתק - הון תועפות - הן במישור דמי ההיתר והן במישור העברת הבעלות. בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )תל אביב( בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )כפר סבא( 41

42 שיעור התשלום הממוצע )בערכי 1996( עבור היוון יחידת דיור בבניה נמוכה במגזר העירוני 107. סכום התשלום הממוצע עבור היוון יחידת מגורים צמודת קרקע במסגרת מבצע ההיוון במגזר העירוני עמד על כ- 14 א' לכל יחידת דיור )ליתר דיוק, סכום התשלום הממוצע לכל יחידת דיור בבניה צמודת קרקע עמד על סכום סמלי של 14,127 בלבד במונחי 1996(. לצורך ההמחשה, סכום זה שקול - במונחי שנת לסכום של פחות מ- 22 א' אכן, סכום סמלי זה )כ- 14,000 בערכי שנת 1996; כ- 22,000 בערכי שנת 2012( הוביל לכך שקרוב ל- 50 אלף נכסים)!(, אשר שימשו לבניה צמודת קרקע למגורים במגזר העירוני - עיקר בנינה ומנינה של מצבת הקרקעות בניהול מינהל מקרקעי ישראל - הוונו בסכום סמלי של פחות מ- 700 מ' )במונחי 1996(. שיעור התשלום הממוצע )בערכי 1996( עבור היוון יחידת דיור בבניה נמוכה באזורי הביקוש 109. מבצע ההיוון בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני לא פסח על ספינות הדגל של מינהל מקרקעי ישראל, הווי אומר - המגרשים לבניה צמודת הקרקע בתל-אביב ובאזורי הביקוש בלב ליבו של גוש דן. כך, למשל, המבצע הוחל בשכונת ישגב, במעוז אביב, בצהלה, באפקה, בכפר שמריהו, ברמת אפעל ובכל יתר שכונות היוקרה בגוש דן. אין צורך לומר, כי שוויו של מגרש למגורים בשכונות אלה האמיר למיליוני רבים; והנה, בפועל, היוון מלא של הזכויות במגרשים אלה נעשה בערכים מגוחכים סכום התשלום הממוצע, אשר הוטל על חוכר של מגרש מבונה בבניה צמודת קרקע במגזר העירוני למגורים במחוז תל-אביב של מינהל מקרקעי ישראל, עמד על כ א' בלבד )34,335 ( בערכי כאמור, עיקרו של מחוז תל-אביב מורכב מהעיר תל אביב-יפו; כמו כן, ערים הזוכות לביקוש גבוה דוגמת גבעתיים, הרצליה ורמת גן ומועצות מקומיות דוגמת רמת השרון, כפר שמריהו וקרית אונו נמנות על מחוז תל-אביב שיעור התשלום הממוצע, עבור היוון מגרש מבונה בבניה צמודת קרקע ביתר אזורי הביקוש, לא עלה - בערכי שנת על כ א' )14,338 ( במחוז המרכז של מינהל מקרקעי ישראל )כולל רשויות מקומיות דוגמת כפר סבא, רעננה, הוד השרון, פתח תקווה, נס ציונה, ראשון לציון(; כ א' )15,731 ( במחוז ירושלים; כ- 7 א' )6,992 ( במחוז חיפה סיכומה של נקודה זו - נכסים למגורים - מהיקרים בארץ - בשווי של מיליוני הוונו תמורת אלפי בלבד. זאת ועוד אחרת. היוון זה, אשר פטר את החוכרים מתשלום דמי חכירה ודמי הסכמה, היווה נדבך ראשון בלבד בחומת ההטבות. על הנדבך הראשון בא הנדבך השני, שעניינו פטור כמעט טוטלי מתשלום דמי היתר; עליו הונח הנדבך השלישי, שהוא נדבך התשלום האפסי בגין העברת בעלות. 42

43 שיעור התשלום הממוצע )בערכי 1996( עבור היוון יחידת דיור בבניה נמוכה באזורי הפריפריה 113. באזורים הכלולים במחוזות צפון ודרום של מינהל מקרקעי ישראל הוקצו למעלה מ- 20,000 מגרשים למטרת בניה למגורים לפני תחילת החלטה 379 )הקצאה מהוונת של בניה נמוכה למגורים( בשנת עיון בדרישות התשלום עבור מגרשים אלו הוא מאיר עיניים, משני טעמים. הטעם הראשון - מרבית ההתיישבות הכפרית החקלאית ממוקמת במחוזות אלו. הטעם השני - כרגיל, מגרשים אלו, בדרך כלל באזורי פיתוח )ערי פיתוח, עיירות פיתוח( במגזר העירוני, הוקצו בתנאים סמליים, ואף ללא תשלום כלל )או תשלום של 1 ל"י( התשלום הממוצע עבור היוון מגרש מבונה, צמוד קרקע, במגזר העירוני במחוז דרום עמד - במונחי על כ- 5.9 א' )5,884 (, ובמחוז צפון הוא עמד על כ- 4.3 א' )4,323 (. סך דמי ההיוון שנגבו, עבור כל הבניה צמודת הקרקע בכל המגזר העירוני במחוז הצפון ובמחוז הדרום גם יחד, נפל מ- 60 מ' יש לשוב ולהזכיר, כי תשלום היוון זה הפטיר את החוכרים במגזר העירוני מהמשך תשלום דמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל. לעומת זאת, החלטה 1155 מבוססת על תשלום דמי רכישה, כמפורט בהחלטה זו, לצד המשך תשלום דמי חכירה שנתיים למינהל מקרקעי ישראל דמי החכירה השנתיים, המשולמים על ידי ההתיישבות הכפרית למינהל מקרקעי ישראל במחוז צפון ובמחוז דרום, מסתכמים, לפי ההערכה, בכ- 40 מ' בשנה; פירושו של דבר, כי המגזר החקלאי במחוז הצפון והדרום שילם - ומשלם - כל שנתיים סכום השקול לסך סכום דמי ההיוון, שנגבו מכל הבניה צמודת הקרקע למגורים במחוזות אלו גם יחד במסגרת מבצע ההיוון נוכח עובדות אמפיריות אלו - והן בגדר - hard evidence נותר לתהות מי ומי במשלמים דמי חכירה סמליים ומי ומי במשלמים דמי חכירה ריאליים, והאם בעצם לא נפל שיבוש מהותי, עקרוני, בתפיסות היסוד הנהוגות במינהל מקרקעי ישראל. בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר כפרי )ירדנה - עמק בית שאן( בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )רעננה( 43

44 מבצעי ההיוון בבניה הנמוכה )צמודת הקרקע( למגורים במגזר העירוני - סיכום 119. בשנת 1995 החל מינהל מקרקעי ישראל בצעד דרמטי של הענקת זכויות חכירה מהוונות )כולל לתקופת חכירת היובל(, לכלל החוכרים בעלי בתים צמודי קרקע למגורים במגזר העירוני. 'מבצע דרמטי' - לאור העדר השקילות בין התשלום הזעיר ששולם על ידי החוכר למינהל מקרקעי ישראל, לעומת ההטבות העצומות שניתנו על ידי מינהל מקרקעי ישראל לחוכר. החוכר למגורים בבניה צמודת הקרקע נדרש לשלם סכום הנופל מ- 4% מערך הקרקע )3.75% מערך הקרקע(; כנגד סכום שולי זה, אשר הסתכם באופן ממוצע, בכ- 14 א', ניתן פטור - לעד - מתשלום דמי חכירה, ובנוסף לכך פטור - שוב: לצמיתות - מתשלום דמי הסכמה מבצע זה הוחל על למעלה מ- 80 אלף חוכרים למגורים; אלו הם החוכרים למגורים של מגרשים, המבונים בבניה נמוכה )בתים צמודי קרקע )'וילות'( או בתים דו-משפחתיים(, ואשר הוקצו עד שנת כאמור, הקצאות למטרת מגורים בבניה נמוכה למגורים, החל משנת 1988, נעשו מלכתחילה במסגרת חוזי חכירה מהוונים מבצע ההיוון - אשר ראשיתו בהחלטה 729, והמשכו בסדרה של החלטות, בימים ההם )החלטה 828, החלטה 843, החלטה 1060( ובזמן הזה )החלטה 1090( - הוחל על כלל החוכרים בבניה הנמוכה, צמודת הקרקע, למטרת מגורים במגזר העירוני. מבצע ההיוון הוחל, הן על חוכרים באזורי יוקרה והן על חוכרים בפריפריה; הוא הוחל הן על חוכרים של חוילות, בתי פאר ובתי מידות, כמנהג מקצת מהאנשים בימינו אנו, והן על חוכרים של בניה צמודת קרקע צנועה ונחבאת אל הכלים, כמנהג הימים ההם; הוא היה יפה ותקף הן לחוכרים ותיקים והן לחוכרים אשר חכרו קרקע לבניה נמוכה בשנות ה- 80 ; הוא הוחל הן על חוכרים אשר שילמו ברבות השנים דמי חכירה בזיקה כלשהיא לשווי הקרקע )כגון, דמי השתתפות חלקיים ברכישת הקרקע לטובת הקרן הקיימת לישראל; ולאחר הקמת מינהל מקרקעי ישראל: דמי חכירה ראשוניים( והן על חוכרים אשר שילמו פרוטות עבור הקצאת זכות החכירה כל החוכרים של הבניה הנמוכה יכלו לחסות תחת כנפי מבצע ההיוון; כולם - פרט לחוכרים במגזר הכפרי. החוכרים במגזר הכפרי - כמובנו במועד השקת המבצע, היינו: שנת הודרו ממבצע ההיוון במגזר העירוני מבצע ההיוון של הבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני נחל, בראיית הצדדים, הצלחה רבתי: עוד במהלך שנת 1996 הצטרפו אליו כ- 60% מהחוכרים; ובחלק מהמחוזות - בייחוד באזורי הביקוש - כשני שלישים מהחוכרים למגורים. 44

45 אלו הם נתוני הלוח הרלבנטי בדו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת מבצע היוון בניה נמוכה )צמודת קרקע( במגזר העירוני מחוז אוכלוסית חוכרים מצטרפים % המצטרפים סכום )באלפי ( 694, ,151 81,052 סה"כ 58, ,741 7,269 ירושלים 25, ,856 11,479 צפון 56, ,033 12,174 חיפה 234, ,382 24,788 מרכז 281, ,194 13,090 תל-אביב 33, ,722 10,188 דרום 4, ,223 2,064 יו"ש 124. סכומי התשלום עבור היוון זכות החכירה במגזר העירוני היו נמוכים ביותר: הם נעו - במונחי שנת בין 4.3 א' למגרש )ממוצע מחוז צפון( ועד כ א' למגרש )מחוז מרכז(; במחוז תל-אביב עמדו ערכי ההיוון על כ א' למגרש. ברור, כי ערכים אלו הם סמליים; שווי המגרשים למגורים בבניה צמודת קרקע - בייחוד באזורי הביקוש - עמדו, כבר במועד מבצע ההיוון, על סכומים ניכרים ביותר ומאז הם הכפילו והשלישו את שווים לאחר השלמת מבצעי ההיוון )החלטה 1090( והחלטה על היוון רעיוני של דמי החכירה בבניה למגורים )החלטה 1145(, לא נותרו כמעט נכסים למגורים הנדרשים לשלם דמי חכירה שנתיים למינהל מקרקעי ישראל..126 ויודגש - מבצע ההיוון במגזר העירוני היה לבנה אחת - מרכזית - בחומת ההטבות שבנה מינהל מקרקעי ישראל עבור החוכר במגזר העירוני. הבנה מעמיקה של הסוגיה מחייבת התייחסות כוללת לכלל ההטבות הללו; מן הראוי, לצורך נוחיות הדיון, להבחין בין חוכרי הבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני לבין חוכרי הבניה הנמוכה למגורים במגזר זה. 45

46 46 הערכה כוללת של ההטבות במגזר העירוני למגורים - מבט פנורמי המסה הקריטית של הפטורים בבניה הרוויה ובבניה הנמוכה: פטור מלא מתשלום דמי חכירה, פטור מלא מתשלום חכירת יובל, פטור מלא מתשלום דמי הסכמה, פטור מתשלום דמי היתר - מלא )בניה רוויה( או חלקי )בניה נמוכה(, פטור מתשלום עבור העברת הבעלות - מלא )בניה רוויה( או חלקי )בניה נמוכה( 127. מבצע ההיוון בבניה למגורים במגזר העירוני - היינו: תשלום חד פעמי של 3% מערך הקרקע )בניה רוויה( או תשלום של 3.75% עד 5.5% מערך הקרקע )בניה נמוכה( - היקנה לחוכר במגזר זה )מגזר הבניה למגורים(, כאמור, פטור מלא מתשלום דמי חכירה עד תום תקופת החכירה, פטור מלא מתשלום דמי החכירה בתקופת החכירה הנוספת )חכירת היובל( ופטור מלא מתשלום דמי הסכמה לעת מכירת זכות החכירה המהוונת מול מינהל מקרקעי ישראל הערכה כוללת של ההטבות שהוענקו, על ידי מינהל מקרקעי ישראל, לחוכרים בבניה הרוויה במגזר העירוני למגורים, מחייבת הבנה והטמעה של ההטבות הנוספות, מעל ומעבר להטבות הכלולות במבצעי ההיוון. ההטבות העיקריות שניתנו לחוכרים אלו סבות סביב שני היבטים - ההיבט הראשון - דמי ההיתר ההיבט השני - התמורה הנדרשת עבור הענקת זכות הבעלות יש לומר מילים אחדות על כל אחד משני ההיבטים הללו, ולאחר מכן לחקור בדבר וללון בעומקה של ההלכה. תחילה, לגבי דמי היתר; לאחר מכן, באשר לעלות קבלת זכות הבעלות כפי שמפורט כאן למטה בהרחבה, ההטבות שניתנו לחוכרים במגזר העירוני - הן בבניה הרוויה למגורים והן בבניה הנמוכה, צמודת הקרקע, למטרת מגורים - בשני מישורים אלו: מישור דמי ההיתר ומישור קבלת זכות הבעלות, הן משמעותיות ביותר. יודגש, כי הטבות אלו - הן במישור דמי ההיתר והן במישור התמורה הנדרשת עבור מתן זכות הבעלות - באות בנוסף למבצעי ההיוון במגזר העירוני. יוער, כי מבחינה פורמלית בקשת תנועות ההתיישבות היא לקבל זכות חכירה לדורות, מתחדשת ל- 4 תקופות בנות 49 שנים ולא דוקא זכות בעלות הטבות אלו ניתנות - שוב - אך ורק לחוכרים במגזר העירוני למגורים. החוכרים במגזר החקלאי, במסגרת משטר הנחלות, הודרו מהסדרים אלה, חרף העובדה שאחת מהתכליות המרכזיות של הנחלה )חלק מחלקה א' במושב העובדים או בכפר השיתופי; 'שטח המחנה' בקיבוץ או במושב השיתופי( היא מגורי החבר. הדברים בולטים עוד יותר במסגרת החלטה 1155 )לשעבר, החלטה 979( שעניינה 'קביעת הזכויות למגורים בחלקת המגורים בישובים חקלאיים שהם מושב עובדים, כפר שיתופי, מושב שיתופי, קיבוץ או אגודה חקלאית שיתופית', מה- 6 ביולי 2008 )להלן - החלטה 1155(. החלטה זו קובעת כי, אף לאחר תשלום דמי הרכישה הבסיסיים כקבוע בהחלטה זו, עדיין יידרש החוכר בישוב הכפרי בעל זכות חכירה מהוונת לשלם דמי היתר, עבור בניה מעל קיבולת הבניה המהוונת )160 מ"ר לכל בית אב בקיבוץ או במושב השיתופי; 375 מ"ר לכל נחלה במושב עובדים או בכפר שיתופי(. אם חוכר במשק המשפחתי שילם דמי רכישה מלאים עבור מלוא קיבולת הבניה, בחלקת המגורים בנחלה, הוא לא ידרש לשוב ולשלם דמי היתר עבור בניה העולה על 375 מ"ר. מן הראוי, כאמור, לקרב מבט לנקודה זו: העיוותים הקשים שנוצרו בתשלום דמי ההיתר במגזר העירוני אל מול המגזר הכפרי.

47 הטבות העתק למגזר העירוני - דמי ההיתר תנועת המושבים בישראל מישור דמי ההיתר - הטבות עתק במגזר העירוני בד בבד עם הכבדת הנטל על המגזר הכפרי דמי ההיתר - מושגי היסוד 131. דמי ההיתר הם התשלום אשר החוכר של הקרקע נדרש לשלם למינהל מקרקעי ישראל, עבור שימוש בזכויות נוספות מעבר לזכויות אשר עליהן שילם החוכר דמי חכירה )ראשוניים או שוטפים(. שיטת התשלום של דמי החכירה, הנהוגה על ידי מינהל מקרקעי ישראל, הינה שיטה על פיה, דמי החכירה משולמים עבור קיבולת מותרת של בניה למטרה מסוימת בלבד במגרש המוחכר. כך, למשל, אם נכרת חוזה חכירה על מגרש למטרת מגורים הכולל, במועד ההקצאה, זכות מכוח תכנית המתאר התקפה )בעגה המקובלת - 'התב"ע'( לבניית בית בהיקף של 120 מ"ר, הרי שכל בניה מעבר לקיבולת זו של בניה )היקף של 120 מ"ר למגורים( טעון, ככלל, תשלום דמי היתר. הסיבה לכך הינה, שחישוב דמי החכירה נעשה, אך ורק על קיבולת בניה קצובה של 120 מ"ר למטרה מסוימת )מגורים(. מכאן נובע ההגיון של גביית תשלום כספי על ידי מינהל מקרקעי ישראל מהחוכר - הם 'דמי היתר' - עבור שימוש נוסף בקרקע המוחכרת לחוכר, עליו החוכר לא שילם דבר דמי ההיתר משולמים עבור ארבע פעולות עיקריות בנכס המוחכר - 'תוספת בניה', 'שינוי ניצול', 'שינוי ייעוד' ו'פיצול'. 'תוספת בניה' - היא תוספת של שטח בניה )בניה מקורה( למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית. הוספת יחידת דיור אחת בבניה צמודת קרקע במגזר העירוני נחשבת עדיין בגדר 'תוספת בניה'. 'שינוי ניצול' - זו תוספת בניה במוחכר, החורגת מהגדרת 'תוספת בניה'; כך, למשל, הוספת שתי יחידות דיור נוספות בבניה צמודת קרקע במגזר העירוני, באותו מגרש, נופלת לגדר 'שינוי ניצול'. 'שינוי ייעוד' - זהו שימוש במוחכר לייעוד תכנוני או למטרה, השונה מהמטרה המוגדרת בחוזה החכירה לדורות. כך, למשל, אם הנכס הוקצה לחוכר למטרת אחסנה והוא מבקש לעשות בו, כעת, שימוש למגורים, לתעשייה או למסחר. 'פיצול מגרש' - חלוקת מגרש המוחכר לחוכר על פי חוזה החכירה לשני מגרשים )או למעלה מכך(, תוך הגדלת מספר יחידות הדיור שניתן לבנות על המוחכר או תוך הגדלת שטח הבניה. כל אחת ואחת מארבע פעולות אלה, טעונה - על פי הדוקטרינה המוצהרת של מינהל מקרקעי ישראל - תשלום דמי היתר. 'הדוקטרינה המוצהרת' - ולא המציאות בפועל על רקע דברים אלה, יש לעמוד על המציאות בפועל, בכל הנוגע להטלת חבות דמי היתר על החוכרים למגורים במגזר העירוני. ניתוח מציאות זו מחייבת הבחנה בין החוכרים בבניה הרוויה למגורים לבין החוכרים בבניה הנמוכה למגורים. ראשון-ראשון ואחרון-אחרון. 47

48 דמי ההיתר בגין תוספת בניה בבניה הרוויה במגזר העירוני - פטור מוחלט מבצעי ההיוון שהוחלו על החוכרים במגזר העירוני, הן חוכרים בבניה רוויה והן חוכרים בבניה נמוכה, הפטירו את החוכרים מתשלום דמי חכירה )בתקופת החוזה ובתקופת חכירת היובל( ומתשלום דמי הסכמה. יוצא, איפוא, כי אף לאחר מבצע ההיוון עדיין מחויב היה - כך לכאורה - החוכר בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני, בתשלום דמי היתר, למשל, עבור תוספת בניה למגורים העולה על 160 מ"ר. דמי היתר אלו עוגנו - במועד צאת מבצע ההיוון בבניה הרוויה במגזר העירוני )החלטה 678( - בהחלטה 402. מכוח החלטה 402 )'תוספת בניה, שינוי ניצול, שינוי ייעוד ופיצול בקרקע עירונית - תשלום דמי היתר'( מה- 19 בדצמבר 1988, שיעור דמי ההיתר עמד בחכירה )מהוונת( על 51% מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות או השימוש החדש בקרקע למעשה, כבר החלטה 402, מתוכה, כללה הטבה מסוימת לחוכרים למגורים )הן בניה רוויה והן בניה צמודת קרקע( במגזר העירוני. לכאורה, היה מקום לגבות דמי היתר עבור כל תוספת בניה בגינה לא שולמו דמי חכירה )ראשוניים או שנתיים(. חרף זאת, סעיף 5 להחלטה 402 קבע מלכתחילה פטור מדמי היתר בבניה הרוויה למגורים, "אם שטח המבנה הקיים יחד עם שטח תוספת הבניה המבוקשת לא יעלה על 160 מ"ר". לכן, אפילו אם שולמו דמי חכירה )ראשוניים או שנתיים(, על בסיס ההנחה שהנכס כולל 100 מ"ר בלבד, והוא הורחב ל- 160 מ"ר, הרי שהחוכר הופטר מתשלום דמי היתר בגין קיבולת בניה נוספת זו. לשון אחר: החוכר למגורים לא נדרש לשלם כלל על הזכות לממש בניה בהיקף של עד 160 מ"ר. הטבה זו היתה רלבנטית בייחוד לחוכרים ותיקים, אשר בנו מלכתחילה בתים קטנים יחסית ושילמו במשך השנים דמי חכירה עבור קיבולת הבניה במוחכר, על פי מפתח של מ"ר או על פי מפתח של חדרי מגורים כפי שנבנו בפועל לעומת זאת, החלטה 402 קבעה, כי בניה למגורים מעל ל- 160 מ"ר כפופה לתשלום דמי היתר; הוא הדין בשינוי ייעוד או ניצול של דירת מגורים, כגון: הסבת דירת מגורים למשרד, מרפאה או עסק מסחרי. פעולה זו )'שינוי ייעוד'( חייבה, אף היא, תשלום דמי היתר והנה, ישועת מינהל מקרקעי ישראל באה כהרף עין. בד בבד עם צאת מבצע ההיוון בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני )החלטה 678( באה לאוויר העולם אחותה- תאומתה, זו החלטה 677 )'ביטול גביית דמי היתר בבניה רוויה למגורים'( מה- 25 בנובמבר החלטה 677 נכנסה לתוקף )אישור משרד האוצר( ביום ה- 10 בינואר החלטה 677 היא החלטה תמציתית, בבחינת מעט המחזיק את המרובה. בפשטות, היא קובעת כי מועצת מקרקעי ישראל החליטה - "לבטל את גביית דמי ההיתר בבניה רוויה למגורים" מאז כניסת החלטה 677 לתוקף, בראשית שנת 1995, הופטרו החוכרים בעלי חוזה חכירה מהוון, בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני, מתשלום דמי היתר. יש לשוב ולהדגיש כי הפטור מתשלום דמי ההיתר, אשר הוענק )חינם-אין-כסף בתור מתת-אל ))windfall( לחוכרים בבניה רוויה במגזר העירוני, עשוי להיות בעל ערך כלכלי מהותי. כאמור, מבצע ההיוון העניק זכות חכירה מהוונת בהיקף של עד 160 מ"ר. חוכר בבניה הרוויה יכול כעת להגדיל דירה )כולל דירה מפוארת באזור יוקרה( להיקף של 200 מ"ר או 250 מ"ר, ללא תשלום כלשהוא למינהל מקרקעי ישראל. הוא הדין עם חוכר בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני, אשר מבקש לשנות את ניצול הנכס ממגורים למטרת תעסוקה )כגון: מרפאה(. הוא מופטר מתשלום דמי היתר.

49 139. מעבר להחלטה הבסיסית )החלטה 677( שקבעה את הפטור מתשלום דמי היתר בבניה הרוויה למגורים, באה החלטה 790 )'תוספת בניה, שינוי ניצול בבנין רווי למגורים בקרקע עירונית - אישור המינהל ותשלום דמי היתר'( מה- 26 ביוני 1997 ושבה והבהירה כי הפטור מתשלום דמי היתר, בגין "תוספת בניה או שינוי ניצול" בדירת מגורים מהוונת המצויה בבנין מגורים בקרקע עירונית", יחול "על אף האמור בהסכמי החכירה" )סעיף )ב( להחלטה 790(. החלטה 790 הוסיפה כי לא זו בלבד שהחוכר למגורים בעל חוזה חכירה מהוון בבניה רוויה פטור מתשלום דמי היתר, אלא שהוא אף פטור מקבלת הסכמת מינהל מקרקעי ישראל )או קבלת הודעת אי התנגדות( לפי תקנות התכנון והבניה )בקשה להיתר, תנאיו ואגרות(, תש"ל זו, אם כן, 'רפורמת המרפסות' האמיתית והיא אירעה כבר לפני שנים רבות. זו 'רפורמת המרפסות', היות והיא מאפשרת לכל חוכר בבניה רוויה למגורים במגזר העירוני להגדיל את השטח המבונה )דרך משל, על יסוד התפיסה כי לא כל בית צריך מרפסת, ולכן יש מקום ל'סגירת מרפסת'(, וזאת ללא תשלום דמי היתר למינהל מקרקעי ישראל, וללא צורך בקבלת הסכמת מינהל מקרקעי ישראל. בניה רוויה, מגזר עירוני )חדרה( 49

50 הפטור המוחלט מתשלום דמי היתר בגין תוספת בניה בבניה הרוויה במגזר העירוני - סיכום 141. מאז שנת מועד מתן הפטור המלא מתשלום דמי היתר בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני - השתרש עקרון זה בדבר פטור מלא ובלתי מותנה מדמי היתר; הוא נהיה חלק מתבנית נוף מולדתו של החוכר בבניה הרוויה למגורים. כך, למשל, הרחבת דירות בבית משותף - אפילו בשכונת יוקרה דוגמת רמת אביב ג' בתל אביב - הופטרה לחלוטין מתשלום דמי היתר; ואין נפקא מינה, אם הדירה הורחבה ל- 180 מ"ר או ל- 200 מ"ר או ל- 250 מ"ר. הפטור הוא טוטלי וגורף. הכל פטורים - חוכר חדש כותיק; חוכר בבניה הרוויה במרכז הארץ וחוכר בבניה רוויה באזורי הפריפריה; חוכרים המגדילים את ביתם בחמישה מ"ר, עקב מצוקת דיור פרי הרחבת המשפחה )מעל המכסה הבסיסית של 160 מ"ר(, והחוכרים המרחיבים את ביתם בחמישים מ"ר או במאה מ"ר במסגרת בניה מפוארת; כולם - פרט לחוכרים במגזר הכפרי לאחר ההחלטה הבסיסית המפקיעה את חבות תשלום דמי ההיתר לחוכרים בבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני )החלטה 677 והחלטת-ההמשך, היא החלטה 790(, באה שרשרת של החלטות, אשר כולן אישרו - וחזרו ואישרו - את העקרון על פיו "המינהל לא יגבה דמי היתר בגין תוספת בניה בבניה רוויה". יוער, כי בעוד שהחלטה 677 פטרה באופן גורף את החוכר בבניה הרוויה למגורים מתשלום דמי היתר, הרי שההחלטות העוקבות פטרו את הפעולה של תוספת הבניה מתשלום דמי היתר. הוא הדין בפעולות של התחדשות עירונית )'פינוי- בינוי'(, תוך הוספת יחידות דיור )או תוספת בניה( בבניה הרוויה; פעולות אלו פטורות לחלוטין מתשלום דמי היתר; ראו החלטה 998 )'תיקון החלטה להתחדשות עירונית'( מה- 4 במרץ ההחלטה התקפה כיום היא החלטה 1245 )'תוספת בניה, שינוי ייעוד, ניצול ופיצול מגרש - תשלום דמי היתר'( מה- 30 בינואר 2012 )בתוקף החל מה- 24 במרץ 2012(. החלטה זו, המסדירה את מערכת גביית דמי ההיתר במגזר העירוני, קובעת בפשטות - ראו סעיף 3.3 להחלטה כי "המינהל לא יגבה דמי היתר בגין תוספת בניה בבניה רוויה" יטען הטוען - אין מקום להשוואה בין החוכרים בבניה רוויה למגורים במגזר העירוני לבין החוכרים במגזר הכפרי, שהרי החוכרים במגזר הכפרי מתאפיינים בבניה נמוכה למגורים; לפיכך, קבוצת ההשוואה )קבוצת ההתייחסות( הראויה היא החוכרים בבניה הנמוכה, צמודת הקרקע, במגזר העירוני. במילים אחרות, השאלה היא האם החוכר בבניה הנמוכה, צמודת הקרקע, במגזר העירוני פטור מתשלום דמי היתר, שעה שהוא מבקש לבנות בשטח העולה על 160 מ"ר )השטח המהוון במסגרת מבצעי ההיוון( אם לאו המענה - המשולש - לטענה זו הוא כדלקמן - ראשית, גישה עקבית היתה מחייבת את החלת הפטור על כלל הבניה הרוויה בארץ, ללא קשר לסיווגה הארגוני במינהל מקרקעי ישראל )'מגזר עירוני' מול 'מגזר חקלאי'( ולמיקומה הגיאוגרפי; אמנם, רוב רובה של הבניה במגזר הכפרי הוא בניה נמוכה, אולם, ישנם מקרים מסוימים - בעיקר בהתיישבות הקיבוצית ההררית - של בניה רוויה. בפועל, מינהל מקרקעי ישראל מניח מראש כי הבניה הרוויה מצמצמת עצמה אך ורק למגזר העירוני, וממילא אין מקום להחלת הוראות הפטור במגזר הכפרי. שנית, ההנחה העובדתית, העומדת ביסוד ההבחנה בין הבניה הרוויה למגורים במגזר העירוני לבין הבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני, הינה, ששווי הקרקע בבניה הנמוכה עולה על שווי הקרקע בבניה הרוויה. 50

51 הנחה זו נכונה, כמובן, אם נעשית השוואה ביחס למקום מסוים. אולם, היא איננה נכונה ב ה כ ר ח אם מביאים בחשבון, שחלק ניכר מהבניה הרוויה במגזר העירוני נמצאת באזורי הביקוש, ובמקביל חלק מהבניה הנמוכה נמצאת באזורי ספר. לפיכך, בהחלט, עשוי להיווצר מצב בו ההטבה הטמונה בפטור מתשלום דמי היתר, לגבי מ"ר מבונה בבניה רוויה בגוש דן, תעלה על שווי מ"ר מבונה בבניה נמוכה באזורי ספר, דוגמת עמק המעיינות )עמק בית שאן(, חבל התענך, עמק חרוד וכד'. שלישית, ובעיקר - בניה רוויה, מגזר עירוני )כפר סבא( השוואה בין משטר תשלום דמי ההיתר החל על הבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני לבין משטר התשלום בגין תוספת בניה במגזר הכפרי, מלמדת כי נוצר פער - הולך וגדל - בין הבניה הנמוכה, צמודת הקרקע, בכל אחד מהמגזרים. המגמה העקבית הינה, צמצום והפחתת נטל החבות בתשלום דמי היתר בגין תוספת בניה לגבי בתים צמודי קרקע במגזר העירוני, בד בבד עם הגדלת והכבדת נטל החבות והתשלום בגין בניה נוספת ומעל הקיבולת הבסיסית )160 מ"ר( במגזר הכפרי יש לעמוד על נקודה זו, היינו, השוואת דמי ההיתר בגין תוספת בניה מעל ל- 160 מ"ר בבניה הנמוכה במגזר העירוני, אל מול דמי ההיתר בגין תוספת בניה מעל ל- 160 מ"ר במגזר הכפרי-החקלאי. חשיבות סוגיה זו הולכת וצוברת תאוצה. בעידן המודרני, יחידות המגורים הטיפוסיות - הן במגזר העירוני והן במגזר הכפרי - הולכות וגדלות. באופן קונקרטי בתים שהם בעלי גודל העולה על 160 מ"ר נהפכו לחזיון נפרץ במקומותינו, בעיר ובכפר. בניה רוויה, מגזר עירוני )תל אביב( בייחוד דברים אמורים, על רקע העובדה שמינהל מקרקעי ישראל מונה, הן את השטח העיקרי והן את שטחי השירות במבנה למגורים, במסגרת תחשיב דמי ההיתר בעוד שההתיישבות הכפרית מתמקדת בעיוות - הקשה והעמוק - סביב היוון בזכות בבית המגורים לגבי התקרה המותרת הבסיסית )160 מ"ר(, זאת אומרת, תשלום של 3.75% מערך הקרקע במגזר העירוני, לעומת תשלום של 33% בתוספת מע"מ )כ- 38% ( מערך הקרקע במגזר החקלאי, הרי שהלך ונוצר פער - עצום ורב - בניגוד לעקרון השויון ביחס לבניה שהיא מעל ל- 160 מ"ר; והדברים מצריכים דיוק ועיון. בניה רוויה, מגזר עירוני )רמת השרון( 51 51

52 דמי היתר בבניה הנמוכה 148. אלה תולדות דמי ההיתר בבניה הנמוכה )צמודת הקרקע( למגורים במגזר העירוני - בשלב הראשון -החלטה 402 )מסוף 1988(: תשלום של 51% משווי עליית ערך הקרקע. אם הפעולה, שהצמיחה את דמי ההיתר, היתה טעונה תשלום היטל השבחה, הרי שמחצית מההיטל )ועד מחצית מעלות דמי ההיתר( נוכתה מתשלום דמי ההיתר. בשלב השני - החלטה 933 )החל מחודש אוגוסט 2002(: תשלום של 31% משווי עליית ערך הקרקע. בשלב השלישי - החלטה 1184 וגלגוליה )החלטה 1186 והחלטה 1245, הנמצאת בתוקף כיום( קבעה כי, החל מחודש מרץ 2009, יוענק פטור מוחלט מדמי היתר על הרחבת בית מגורים מעבר ל- 160 מ"ר, וזאת עד 240 מ"ר באזורי ביקוש; באזורי הספר )כולל ישובים באזור עדיפות לאומית א'( ניתן פטור מלא, ללא הגבלה של גודל תוספת הבניה. הפטור נחזה להיות זמני, אולם, הוא למעשה קבוע. הרי, בניה שנעשתה ותיעשה - בתקופת הפטור מזכה, לצמיתות, בפטור מתשלום דמי היתר. כך, למשל, הפטור עבור תוספת בניה מעבר ל- 160 מ"ר ועד 240 מ"ר באזורי הביקוש אמור היה לחול במשך שנתיים, עד חודש מרץ בפועל, הפטור ה'זמני' הוארך, שוב ושוב, והוא תקף כיום - זו החלטה עד חודש מרץ כידוע, אין לך בישראל דבר שהוא קבוע יותר מהזמני התוצאה הינה כי חוכר למגורים בבניה נמוכה )צמודת קרקע( במגזר העירוני, באזורי הביקוש, שילם )כאמור, תשלום סמלי( עבור 160 מ"ר, אולם הוא זכאי לממש זכויות בניה של עוד 80 מ"ר )עד סך כולל של 240 מ"ר( ללא כל תשלום נוסף למינהל מקרקעי ישראל. אם מדובר בחוכר של נכס מהוון בבניה נמוכה למגורים באזורי הספר )ישובי קו העימות ואזור עדיפות לאומית א'(, הרי שכל תוספת בניה למגורים תהיה פטורה מתשלום דמי היתר. פטורים אלו לא הוחלו, לפי פרשנות המינהל, במגזר הכפרי-החקלאי מבחינה עניינית, יש להפריד בין שאלת ההיוון, שעניינה זכויות בניה של 160 מ"ר, לבין שאלת דמי ההיתר, שעניינה זכויות בניה מעבר למכסה הבסיסית של 160 מ"ר. אין עוררין כי אף חוכר ותיק בבניה הנמוכה )צמודת קרקע( במגזר העירוני לא שילם עבור זכויות הבניה שהן מעבר ל- 160 מ"ר. כמוסבר, מבצע ההיוון חלו על קיבולת בניה של 160 מ"ר בלבד. קו הגיון זה, היה מחייב להחיל את ההטבה המעוגנת כיום בהחלטה 1245 )פטור )כמעט( מוחלט מדמי ההיתר(, על כלל החוכרים בארץ, דהיינו: הן מגזר עירוני והן מגזר כפרי. אלא, שפני הדברים הם שונים בתכלית חוכר של נחלה במושב עובדים או בכפר שיתופי נדרש לשלם עבור בניה בגודל העולה על 160 מ"ר ביחידה אחת בנחלה, סכום של 91% מערך הקרקע על זכויות הבניה המבוקשות. יושם נא לב, כי שיעור התשלום הנדרש מחוכר בעל נחלה במשק משפחתי עבור בניה מעל ל- 160 מ"ר הוא כבד ביותר. לא מדובר כאן בדמי היתר של 31% מעליית ערך הקרקע, כפי שהיה נהוג במגזר העירוני )עד כניסת ההחלטות המיטיבות, משנת 2009, לתוקף(. מדובר בשיעור תשלום של 91% מערך הקרקע. במקרה בו מדובר בתוספת בניה מכוח תכנית מתאר, הכפופה לתשלום היטל השבחה, הרי ששיעור התשלום למינהל מקרקעי ישראל בנחלה במשק המשפחתי מופחת ל- 46% מערך הקרקע )ובכפוף לתשלום עבור מלוא זכויות הבניה מכוח תכנית המתאר התקפה בעת ההקצאה הראשונה של הנחלה(. 52

53 152. מפוקפקת עוד יותר החלטה 1085 )'בניה למגורים בקיבוצים'( מה- 27 במרץ החלטה זו מתיימרת להטיל חיוב תשלום של 91% מערך הקרקע על הקיבוץ או חבר הקיבוץ )"האגודה/חבר קיבוץ"( עבור כל בניה העולה על 160 מ"ר. בחוזה החכירה )האחיד( בין מינהל מקרקעי ישראל לקיבוץ אין זכר לחיוב זה. ברור לחלוטין, כי הטלת חיוב זה נשענת על כרעי תרנגולת. מוסכם על המינהל, כי ככל שהבניה כפופה להיטל השבחה, הרי שאין מקום לגבייה נוספת עבור בניה זו. למרבה הצער, תסבוכת ביורוקרטית זו, שירדה כרוכה ושלובה עם החלטה תמוהה )החלטה 1085(, יצרו תוהו ובוהו ברמה המעשית ובאינטראקציה בין קיבוצים וחברי קיבוצים לבין פקידי המינהל ההתבדרות שחלה בין המשטר הנורמטיבי החל על המגזר העירוני אל מול זו שחלה במגזר הכפרי יצרה אבסורדים גמורים. כך, למשל, חוכר נכס למגורים בשכונת יוקרה בתל אביב, אשר זכה להיוון חוזה חכירה ותיק תמורת סכום סמלי )3.75% מערך הקרקע(, מורשה על ידי המינהל לבנות, ללא כל תשלום, עד 240 מ"ר. לעומתו, חוכר נחלה במושב עובדים או בכפר שיתופי בפריפריה )אזור עדיפות לאומית א' או אזור עדיפות לאומית ב'(, המבקש להרחיב את ביתו )מעבר ל- 160 מ"ר(, נדרש לשלם 51% מערך הקרקע )אזור עדיפות לאומית ב'( או 31% מערך הקרקע )אזור עדיפות לאומית א'(. לפנינו, אם כן, מציאות הפוכה: המינהל מיטיב דווקא עם החוכר במרכז הארץ ומרע עם החוכר באזורי הפריפריה. וזאת מדוע? מכיוון שהחוכר במרכז הארץ נמנה - כיום - על המגזר העירוני )ואין נפקא מינה אם ההקצאה המקורית היתה בישוב שהיה, בימים ע ב רו, חקלאי למהדרין(. לעומתו, החוכר בפריפריה סובל מל קות שאין ממנה מרפא: הוא מסווג כחוכר הנמנה על המגזר הכפרי-החקלאי הפער בעניין התשלום עבור בניה מעל ל- 160 מ"ר מצטרף ומצטבר לפער העמוק בכל הנוגע להיוון זכות המגורים בהיקף הבסיסי של 160 מ"ר - בעוד שבמגזר העירוני, כפי שנוכחנו לדעת, שיעור התשלום עבור היוון זכות חכירה עומד על 3.75% מערך הקרקע, הרי שבמגזר הכפרי - לפי החלטה 1155 )לשעבר, החלטה 979( - עומד שיעור התשלום, באורח טיפוסי, על 33% בתוספת מע"מ מערך הקרקע )ובכפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית על הרכיב העולה על תשלום ההצטרפות הראשוני בסך 3.75% מערך הקרקע( יש להניח כי הציבור הרחב, ובכלל זה הקהילה המשפטית, אינם מודעים למציאות קרקעית זו; הדברים בולטים במיוחד בפסיקת הקשת הדמוקרטית המזרחית. בפרשה זו, נמתחה ביקורת נוקבת על החלטות מועצה אשר היקנו זכות לרכישת זכויות נוספות בקרקע )למשל, שינוי ייעוד( תמורת 51% מערך הקרקע. בעקבות זאת, בוטלה הטבה זו. יחד עם זאת, ההטבה המקבילה - והזהה לחלוטין - במגזר העירוני נותרה בעינה, ואף הוגדלה. כבר במועד מתן פסק הדין בפרשת הקשת הדמוקרטית המזרחית )שנת 2002(, נדרש חוכר במגזר העירוני לשלם 51% מעליית ערך הקרקע )ולא 51% מערך הקרקע(; זו החלטה 402. לאחר מכן, הוגדלה עוד יותר ההטבה במגזר העירוני - זו אותה ההטבה שנפסלה במגזר הכפרי-החקלאי - והתשלום עבור שינוי ייעוד )או כל זכות נוספת בקרקע( הופחת ל- 31% מעליית הקרקע. היות ומדובר, מעצם ההגדרה, בזכויות בקרקע שעבורם החוכר לא שילם דבר, ברור כי נוצרה דיסהרמוניה )שלא לומר, דיסוננס קוגניטיבי( בין המדיניות הקרקעית במגזר העירוני ובין המדיניות הקרקעית במגזר הכפרי-החקלאי. מן הראוי, בנקודה זו, לסכם ולהעמיק ח ק ור בסוגית דמי ההיתר, וזאת על דרך של מתן תשובות לשאלות נפוצות, היינו במתכונת )עתיקת היומין( של שאלות ותשובות. 53

54 בניה רוויה, מגזר עירוני )נתניה( 54

55 דמי היתר - כללי: מושגי היסוד "שאלות נפוצות" )במתכונת של )FAQ ש - מה הם 'דמי היתר'? ת - דמי היתר הם תשלום אשר משולם על ידי החוכר של הקרקע למינהל מקרקעי ישראל עבור שימוש בזכויות נוספות מעבר לזכויות אשר עליהן שילם הח וכ ר בעת ההקצעה המקורית של הזכויות בקרקע. ש - האם החוכר של קרקע במגזר העירוני אינו זכאי לשימוש חופשי במגרש שהוקצה לו על ידי מינהל מקרקעי ישראל לכל מטרה שהיא? ת - לא ולא. שיטת תשלום דמי החכירה הנהוגה על ידי מינהל מקרקעי ישראל הינה שיטה על פיה דמי החכירה משולמים עבור קיבולת מותרת של בניה למטרה מסוימת בלבד במגרש המוחכר. כך, למשל, אם נכרת חוזה חכירה על מגרש למטרת מגורים עבור בניה בהיקף של 120 מ"ר שהוא ההיקף המותר על פי תכנית המתאר התקפה )לעיתים, בעגה המקובלת: 'תב"ע'(, הרי שכל בניה מעבר לקיבולת זו של בניה )היקף של 120 מ"ר למגורים( טעונה, ככלל, תשלום דמי היתר. הסיבה לכך הינה שחישוב דמי החכירה נעשה אך ורק על קיבולת בניה קצובה של 120 מ"ר למטרה מסוימת )מגורים(. מכאן נובע ההגיון של גביית תשלום כספי על ידי מינהל מקרקעי ישראל מהחוכר - הם 'דמי היתר' - עבור שימוש נוסף בקרקע המוחכרת לחוכר, עליו החוכר לא שילם דבר. ש - יוצא, אם כן, כי תשלום דמי היתר הוא רכיב מרכזי בהתנהלות של חוכר במגזר עירוני, לא כן? ת - כפי שמפורט כאן בהמשך, בפועל זו ההלכה; אולם זו בגדר הלכה ואין מורין כ ן. הלכה למעשה, לאור היקף ההטבות, ההנחות והפטורים מתשלום דמי היתר, העקרון בדבר תשלום דמי היתר הלך והתרוקן כמעט מכל תוכן מהותי. ש - התשובה על פיה העקרון הוא כי דמי היתר נדרשים עבור "שימוש בזכויות נוספות מעבר לזכויות אשר עליהן שילם החוכר" היא רחבה וכמעט חובקת-עולם. האם היא כוללת תוספת בניה במגזר העירוני מעבר לבניה הקיימת כדין במגרש? מדוע בכלל נקבע כי מינהל מקרקעי ישראל יגבה דמי היתר עבור תוספת בניה? ת - אכן דמי ההיתר אמורים להיות משולמים עבור מגוון של שימושים נוספים בקרקע המוקצית לחוכר. כל השימושים הללו אמורים להיות כפופים לתשלום דמי היתר. אחד השימושים המרכזיים הוא השימוש של 'תוספת בניה'. ש - לפני שאנו צוללים אל תוככי ההסדרה של דמי ההיתר עבור תוספת בניה, האם ניתן לקבל סקירה, ממעוף הציפור, על אותם סוגי השימושים הנוספים בקרקע הטעונים תשלום של דמי היתר? ת - ובכן, השימוש בזכויות נוספות בקרקע המוחכרת לחוכר עשוי ללבוש צורות מספר: האחת - 'תוספת בניה', היינו: תוספת שטח בניה )בניה מקורה( למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית. הוספת יחידת דיור נוספת בבניה צמודת קרקע במגזר העירוני נחשבת עדיין תוספת בניה. השניה - 'שינוי ניצול' - זו תוספת בניה, העולה על ההגדרה של 'תוספת בניה': כך, למשל, הוספת שתי יחידות דיור נוספות בבניה צמודת קרקע במגזר העירוני, באותו מגרש, הינו שינוי ניצול. השלישית - 'שינוי ייעוד' - זהו שימוש במוחכר לייעוד תכנוני או למטרה השונה מהמטרה המוגדרת בחוזה החכירה לדורות. כך, למשל, אם הנכס הוקצה לחוכר למטרת אחסנה והוא מבקש לעשות בו, כעת, שימוש למגורים, לתעשיה או למסחר. הרביעית - 'פיצול מגרש', הווי אומר - חלוקת מגרש המוחכר לחוכר על פי חוזה החכירה לשני מגרשים )או למעלה מכך(, תוך הגדלת מספר יחידות הדיור שניתן לבנות על המוחכר או תוך הגדלת שטח הבניה. 55

56 ש - פירושו של דבר, כי הכלל הוא שחוכר של קרקע מאת מינהל מקרקעי ישראל אינו רשאי להגדיל, לשפר או להעצים את השימוש בקרקע ללא תשלום דמי היתר? ת - אכן, כך. הכלל הבסיסי אשר חל במינהל מקרקעי ישראל הוא כי החוכר קיבל לחזקתו )ולחכירתו( את הקרקע למטרה מסוימת )כגון: מגורים, תעשיה, אחסנה וכיוצא בזה( ולהיקף שימוש מסוים, היינו - הוא זכאי לקיבולת בניה מסוימת. אם הוא מבקש להגדיל את היקף השימוש )באותו ייעוד תכנוני או בייעוד תכנוני שונה( עליו לשלם דמי היתר. דמי היתר משקפים את התשלום עבור זכויות השימוש בנכס המוקצה במסגרת חוזה אשר אינן נמצאות כלל בידי החוכר. מבחינה עקרונית, אם בנכס מסוים מותר לבנות 500 מ"ר, החוכר אמור לשלם עבור 500 מ"ר מחיר ריאלי )ככלל, 91% מערך הקרקע(, בכפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית. אם כעת מותר לבנות על הנכס 800 מ"ר והחוכר מבקש לממש זכות זו, הרי שמבחינה תאורטית החוכר אמור לשלם על הזכות הנוספת )300 מ"ר( מחיר מלא. בפועל, אף לפי הכללים המוצהרים של מינהל מקרקעי ישראל, משלמים סכום נמוך בהרבה: בעבר - 51% מעליית ערך הקרקע וכיום - 31% מעליית שווי זה. יתירה מכך, בחלק מהותי מהמקרים - והדברים מפורטים כאן - משלמים סכום סמלי ופעמים לא משלמים דבר; החוכרים במגזר העירוני פשוט מקבלים - בשם עקרון 'הפחתת החיכוך' - זכויות כלכליות נוספות חינם אין כסף. ש - כיצד באים הדברים לידי ביטוי, על פי הכללים המוצהרים על ידי מינהל מקרקעי ישראל, במישור תוספת בניה למגורים. ת - אם החוכר מבקש להוסיף בניה נוספת מעבר להיקף הבניה שנכלל בחוזה החכירה עליו לשלם למינהל מקרקעי ישראל תשלום נוסף. זהו, כאמור, תשלום דמי היתר עבור תוספת בניה. כך, למשל, אם הוקצו לחוכר על פי חוזה החכירה 160 מ"ר לבניה למטרת מגורים והוא עושה שימוש ב- 200 מ"ר למטרת מגורים. הוא הדין אם הוא מבקש לבנות על מגרש זה שלוש או ארבע )ואף למעלה מכך( יחידות דיור למטרת מגורים. זהו 'שינוי ניצול' )הגדלת השימוש במסגרת אותו ייעוד תכנוני )בדוגמה זו: מגורים( מעבר לסף של 'תוספת בניה'(. שינוי ניצול טעון, אף הוא, תשלום דמי היתר. כלל זה יפה אף אם החוכר מבקש לשנות את ייעוד הקרקע, כגון: שימוש במוחכר, שהוקצה למטרת מגורים, לצורך מטרה מסחרית )כגון: חנות, בית קפה וכיוצא בזה(. זהו שינוי ייעוד הטעון, אף הוא, תשלום של דמי היתר. לבסוף, אם החוכר פיצל את המגרש לשני מגרשים וכעת ניתן לבנות שתי יחידות דיור למגורים במקום יחידת דיור אחת, הרי לפנינו פיצול מגרש הטעון תשלום דמי היתר. ש - האם נכון לומר כי דמי החכירה ששולמו על ידי החוכר למינהל מקרקעי ישראל נעשו עבור היקף שימוש נקוב וייעוד נקוב ולכן כל שימוש נוסף טעון תשלום נוסף - הם דמי ההיתר? ת - כן. דמי ההיתר הם, כאמור, תשלום הנדרש מהחוכר על ידי נציג הבעלים )מינהל מקרקעי ישראל( עבור שימוש בזכויות נוספות מעבר לזכויות אשר עליהן שילם החוכר למינהל מקרקעי ישראל. הבנת ההטבות העצומות שניתנו במגזר העירוני בתחום דמי ההיתר מחייבת התמקדות במקרה היסודי של שאלת תשלום דמי היתר עבור תוספת בניה; לאחר מכן, ניתן יהיה להשוות את שאלת תשלום דמי ההיתר עבור שינוי ייעוד במגזר העירוני אל מול הכללים המוחלים על הישובים החקלאיים ועל החוכרים בתנאי נחלה. 56

57 דמי היתר - שיעור התשלום ש - מהו שיעור התשלום הנדרש מחוכר קרקע עירונית עבור השימוש בזכויות נוספות מעבר לזכויות אשר עליהן שילם החוכר; במילים אחרות, מהו שיעור התשלום של דמי ההיתר? ת - לפי ההחלטה המקורית בדבר תשלום דמי היתר, זו החלטה 402, שעניינה 'תוספת בניה, שינוי ניצול, שינוי ייעוד ופיצול בקרקע עירונית - תשלום דמי היתר' מה- 19 בדצמבר 1988 )להלן - החלטה 402(, הרי ששיעור התשלום עמד, ככלל, על 51% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר השימוש הנוסף )כגון: שינוי ייעוד(. כלל זה חל אף על תוספת בניה. החלטה 402 קבעה כי על החוכר לשלם סך של 51% מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות. כך, למשל, אם חוכר קרקע למטרת אחסנה ביקש לשנות את ייעוד הקרקע למטרת מגורים או מסחר, היה עליו לשלם, על פי החלטה 402, 51% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית )אחסנה( לבין הערך המלא של הקרקע לפי השימוש החדש )מגורים או מסחר(. ש - מהו ההגיון שעומד בבסיס דרישה זו? ת - ההגיון המונח ביסוד כלל זה הוא שהחוכר שילם עבור קרקע למטרה מסוימת, כגון מטרת אחסנה לפי דוגמה זו. הוא לא שילם עבור קרקע למטרת מגורים או מסחר, לכן עליו לשלם עבור ההפרש בשווי הקרקע, בין השימוש עליו שילם לבין השימוש החדש. יחד עם זאת, התשלום אינו עבור מלוא שווי ההפרש. הוא עמד אך ורק על כמחצית שווי ההפרש )51% מההפרש(, היינו מחצית מההפרש בין שווי השימוש החדש לבין שווי השימוש המקורי. ש - בחלק מהמקרים, שימוש בזכויות נוספות, אשר נעשה מכוח תכנית מתאר חדשה או אישור תכנוני )דוגמת הקלה או שימוש חורג(, עלול להטיל על החוכר חבות של תשלום היטל השבחה לטובת הועדה המקומית לתכנון ולבניה. מה היה היחס בין החובה לתשלום דמי היתר לפי החלטה 402 לבין החבות לשלם היטל השבחה. ת - שימוש בזכויות נוספות בקרקע המוחכרת על ידי מינהל מקרקעי ישראל לחוכר עלול היה להיות כרוך, בחלק מהמקרים, בתשלום היטל השבחה. אמרנו "בחלק מהמקרים" מכיוון שפעמים השימוש הנוסף, מעבר לחוזה החכירה המקורי, לא היה טעון היטל השבחה. בכל אופן, החלטה 402 קבעה כי אם החוכר נדרש לשלם היטל השבחה, הרי שמחצית מהיטל ההשבחה )ועד גבול של מחצית מדמי ההיתר( יבוא על חשבון מינהל מקרקעי ישראל; החוכר ישא רק בתשלום מחצית מדמי ההיתר )זאת אומרת, מחצית מהסכום של 51% מעלות שווי הקרקע עקב השימוש הנוסף( וזאת אם סכום היטל ההשבחה עולה על דמי ההיתר או, לחלופין, אם סכום היטל ההשבחה נופל מדמי ההיתר, מחצית מהיטל ההשבחה תבוא על חשבון דמי ההיתר, תוך הקטנת התשלום הנדרש למינהל מקרקעי ישראל ובלבד, שהחוכר - אשר נדרש לשאת בתשלום היטל השבחה - ישלם סכום של לפחות מחצית דמי היתר. ש - האם המצב המתואר במסגרת החלטה 402 הוא אף המצב התקף כיום? ת - לא. מאז צאת החלטה 402 בשלהי שנת 1988, באה סדרה של החלטות מועצת מקרקעי ישראל בסוגיה זו. מעקב אחר ההטבות שהוענקו במישור זה לחוכרים במגזר העירוני מחייב מעקב אחר ההחלטות העיקריות שבאו תחת החלטה 402; בשלב הראשון, היתה זו החלטה 933. בשנת 2002 הוחלפה החלטה 402 בהחלטה חדשה. זו, כאמור, החלטה 933 )'תוספת בניה, שינוי ניצול, שינוי ייעוד, פיצול-תשלום דמי היתר'(. מיום ה- 2 ביולי היות והיא כוללת הטבה לעומת החלטה 402 היא היא היתה טעונה אישור שר האוצר ולכן נכנסה לתוקף מה- 8 באוגוסט 2002 )מועד אישור שר האוצר(. 57

58 בתמצית, החלטה 933 חזרה על הכלל על פיו מינהל מקרקעי ישראל "יגבה דמי היתר עבור היתר שהוא נותן לחוכר בעל זכות חכירה להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש". העקרון אשר עמד ביסוד החלטה 933 היה העקרון על פיו שיעור התשלום הקודם של 51% מההפרש בין השווי הקודם לבין השווי החדש של הקרקע, הופחת לשיעור תשלום של 31% מההפרש בין השווי הקודם לבין השווי החדש של הקרקע. במקביל, בוטלה ההשתתפות )העקיפה( של מינהל מקרקעי ישראל בתשלום היטל ההשבחה. טול, למשל, חוכר אשר חכר קרקע למגורים ובה ניתן היה לבנות 180 מ"ר למגורים. הוא שילם דמי חכירה עבור 180 מ"ר למגורים. כעת, באה לאוויר העולם תכנית מתאר חדשה המאפשרת בניה של 240 מ"ר למגורים. אם החוכר היה מבקש לממש את הזכות לבנות בית של 240 מ"ר, היה עליו לשלם, מכוח החלטה 933 )מחודש אוגוסט 2002( 31% משווי ההפרש של זכויות הבניה הנוספות, זאת אומרת 60 מ"ר )60 = (. - ש - האם שיעור התשלום של 31% מעליית ערך הקרקע, אשר עוגן בהחלטה 933, חל אף על שינוי ייעוד של קרקע עירונית? ת - התשובה לכך היא חיובית. חובת התשלום עבור שינוי ייעוד הקרקע עמדה על 31% מעליית ערך הקרקע, היינו, כלשון החלטה 933, "31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי הייעוד או שינוי הניצול". כך, למשל, אם חברה חכרה קרקע לניפוק תזקיקי נפט ושינתה את ייעוד הקרקע למטרת מגורים או מסחר, יהיה עליה לשלם 31% מעליית ערך הקרקע עקב שינוי הייעוד. אלו הן העובדות של פרשת פי גלילות. כידוע, קרקעות אזור פי גלילות הן מהקרקעות היקרות בארץ. לפיכך, זכתה חברת פי גלילות, הנשלטת בידי שלוש חברות הדלק הגדולות, לשינוי ייעוד הקרקע תמורת 31% בלבד מהפרש ערך הקרקע. ש - הבה נציץ למגזר החקלאי: אם היה מדובר בחוכר במגזר החקלאי, מה היה שיעור התשלום עבור שינוי הייעוד? ת - התשובה לכך הינה כי עבור שינוי ייעוד של קרקע המוחזקת בידי חוכר בתנאי נחלה יידרש החוכר לשלם 91% ממלוא ערך הקרקע. יושם נא לב היטב: דרישת התשלום מהחוכר בתנאי נחלה עבור שינוי ייעוד הקרקע איננה עומדת על 91% מעליית ערך הקרקע, היינו, מההפרש בין שווי קרקע לפני שינוי הייעוד לבין שווי הקרקע לאחר שינוי ייעוד. דרישת התשלום מהחוכר בתנאי נחלה, על פי החלטות המועצה התקפות כיום )בעבר, החלטה 949, אשר הוחלפה על ידי החלטה 1163, וכיום זו החלטה 1226( עומדת על 91% ממלוא ערך הקרקע. 58

59 ש - האם הכלל על פיו על המגזר החקלאי לשלם 91% ממלוא שווי ערך הקרקע )להבדיל מעליית ערך הקרקע( חל גם מקום בו ייעוד הקרקע הקודם לא היה חקלאי, כי אם קרקע למטרה דוגמת מבני ציבור? ת - לפי פרשנות מינהל מקרקעי ישראל, התשובה לכך היא בחיוב. ש - האם שיעור התשלום של דמי היתר אשר היה קבוע בהחלטה 933, היינו - 31% מעליית ערך הקרקע הוא אחיד או שמא הוא כפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית? ת - שיעור התשלום הבסיסי של דמי היתר בגובה 31% מעליית ערך הקרקע כפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית. לפיכך אם נעשתה תוספת בניה של חוכר במגזר עירוני באזור עדיפות לאומית, הכלל הוא שניתנות הנחות נוספות על שיעור זה; כך, למשל, באזור עדיפות לאומית ב', משולמים 51% מהשיעור הבסיסי של ה- 31% ; באזור עדיפות לאומית א' משולמים 31% מהשיעור הבסיסי של ה- 31% )סה"כ כ- 9.5% (; ובאזור קו העימות לא משולם דבר. יצוין, כי אף שיעורי התשלום עבור המגזר החקלאי כפופים להנחות אזורי עדיפות לאומית. לכן, חוכר במגזר החקלאי אשר מבקש לשנות ייעוד של קרקע הממוקמת באזור עדיפות לאומית ב' יידרש לשלם 51% מהשווי המלא של הקרקע )כאמור, ולא מעליית שווי הקרקע עקב שינוי הייעוד(. לעומת זאת, חוכר במגזר העירוני אשר מבקש לשנות ייעוד של קרקע הממוקמת באזור עדיפות לאומית ב' יידרש לשלם כ- 16.5% מעליית שווי הקרקע עקב שינוי הייעוד בלבד. ש - כיצד ניתן לסכם את ההבדלים בין המגזר העירוני והמגזר החקלאי בכל הנוגע לדרישות הכספיות של מינהל מקרקעי ישראל עקב שימוש בזכויות נוספות מעבר לזכויות בחוזה החכירה לדורות? ת - ההבדל בדרישות התשלום הוא כפול. ראשית, הבסיס לתשלום: במגזר העירוני - הבסיס לתשלום הוא עליית ערך הקרקע, במגזר החקלאי - הבסיס לתשלום הוא מלוא ערך הקרקע; שנית, שיעור התשלום: במגזר העירוני - הבסיס לתשלום הוא 31% מעליית ערך הקרקע ובמגזר החקלאי - הבסיס לתשלום הוא 91% ממלוא ערך הקרקע. כל שיעורי התשלום הללו, הן במגזר העירוני והן במגזר החקלאי, כפופים להנחות אזורי עדיפות לאומית. ש - האם ניתן להמחיש את הדברים? ת - בהחלט, נציג דוגמא מספרית להמחשה - הבה נניח כי שווי הקרקע שבידי החוכר במגזר העירוני לפני שינוי ייעוד היה 100 אלף ושווי הקרקע שבידי החוכר במגזר החקלאי לפני שינוי הייעוד היה 20 אלף. עוד נניח כי שווי הקרקע, בשני המקרים, לאחר שינוי הייעוד עומד על 700 אלף. מה שיעור התשלום שעל כל חוכר לשאת בגין עליית ערך המוחכר? התשובה לכך הינה כי החוכר במגזר העירוני יידרש לשאת בתשלום בסיסי של 31% מעליית ערך הקרקע; ערך זה עומד על 600 אלף 600( = 100 ;)700 - לכן, עליו לשלם כ- 186 אלף 186( = 31% *.)600 שיעור זה כפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית. אם, דרך משל, החוכר נמצא באזור עדיפות לאומית א' הוא יידרש לשלם 31% מסכום זה )שיעור התשלום של 31% מהשווי המלא של החיוב הוא שיעור ההנחה האחיד לשימושים באזורי עדיפות לאומית א'(, היינו: כ אלף. בנתונים אלה ממש, החוכר במגזר החקלאי יידרש לשאת בתשלום בסיסי של 91% מסך שווי הקרקע, היינו אלף.)91% * 700 = 637( שיעור זה כפוף להנחת אזורי עדיפות לאומית. בדוגמא של החוכר החקלאי הממוקם באזור עדיפות לאומית א' הוא יידרש לשאת בתשלום של 31% משווי הקרקע המלא, היינו אלף. 59

60 ש - האם נכון לומר כי בעצם החוכר העירוני נהנה מרווח עקב השימוש הנוסף )כגון, שינוי ייעוד( ואילו החוכר החקלאי אינו זכאי לכל רווח? ת - אכן, כן. ניתן לרכז בטבלה את הנתונים. שווי קרקע לפני שינוי ייעוד שווי קרקע חדש / נוכחי עליית ערך הקרקע התשלום למינהל העודף בידי החוכר חוכר עירוני חוכר חקלאי עיון בטבלה זו מלמד כי היות והחוכר במגזר העירוני משלם רק 31% מעליית ערך הקרקע, הרי שחלק נכבד מעליית ערך הקרקע עקב השימוש הנוסף נותר בידו. לעומת זאת, החוכר החקלאי נאלץ לשלם את מלוא השווי של ערך הקרקע )91% מערך הקרקע(. הדברים יפים אף ביתר שאת, מקום בו שווי הקרקע בשימוש החדש - בין שהוא יוגדר כ'תוספת בניה', כ'שינוי ניצול', כ'שינוי ייעוד', או כ'פיצול' - עולה בצורה מתונה על השימוש המקורי. כך, למשל, הבה נניח כי שווי הקרקע בשימוש החדש עומד על 200 אלף )ולא על 700 אלף (. בתרחיש כזה, שווי קרקע לפני שינוי ייעוד שווי קרקע חדש / נוכחי עליית ערך הקרקע התשלום למינהל העודף בידי החוכר חוכר עירוני חוכר חקלאי יושם נא לב, כי מכיוון שמינהל מקרקעי ישראל מתעלם מהשווי של הקרקע החקלאית המשנה את ייעודה, הרי שיצא שכרו של החוכר החקלאי - אשר הקרקע שבחכירתו שינתה ייעודה - בהפסדו. כמובן, עיוות זה הוביל לכך שאין יוזמות פעילות לשינוי ייעוד בהתיישבות הכפרית. בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )בית שאן( בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )רעננה( 60

61 דמי היתר - ההטבות למגורים: קביעה נורמטיבית של פטור עד 160 מ"ר ש - עד כה עמדנו על הכלל על פיו חוכר במגזר העירוני, אשר שילם דמי חכירה מהוונים למגורים עבור 160 מ"ר ומבקש כעת לבנות 200 מ"ר, נדרש לשלם דמי היתר בשיעור של 51% )עד שנת 2002( או 31% )לאחר שנת 2002(. האם קביעה זו מדויקת? ת - הכלל הרחב הוא נכון, אולם יש לדייק בו ולהכניס מספר הבחנות בעלות משמעויות מעשיות מרחיקות לכת. ההבחנה האחת, נוגעת לחוכרים למגורים, אשר שילמו בעבור שטח בניה הנופל מ- 160 מ"ר. לגבי חוכרים אלה, קמה ועולה השאלה - האם שעה שהם מבקשים תוספת בניה, שאינה עולה על 160 מ"ר, אזי מוטלת עליהם חובת תשלום אם לאו. ההבחנה השניה, נוגעת לחוכרים למגורים אשר מבקשים לבנות על שטח העולה על 160 מ"ר. לגבי חוכרים אלה קמה ועולה השאלה - האם חוכרים אלו חייבים בתשלום עבור תוספת בניה זו למטרת מגורים. ש - מה פשר הבחנות אלו? האם אין הן מסבכות את תמונת הדברים? מהו המצב הרגיל ומהו המצב החריג? ת - האמת הינה שהבחנות אלו, הנובעות מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ומפרשנות בתי המשפט בישראל להחלטות אלו, מסבכות את תמונת הדברים. ככלל, הבחנות אלו ממחישות את ההטבות שהתקבלו בידי החוכרים למגורים במגזר העירוני. נקדים את המאוחר ונגלה את אוזנו של הקורא: בפועל, מאז שנת 2009, מינהל מקרקעי ישראל כמעט ואיננו גובה כספים )הלא הם דמי היתר( עבור שימוש בזכויות נוספות למטרת מגורים במגזר העירוני, וזאת אף על פי שהחוכר למטרת מגורים לא שילם עליהם דבר. המצב הרגיל במגזר העירוני הוא כי חוכר למטרת מגורים רשאי להרחיב את בית המגורים ללא תשלום דמי היתר. תשלום דמי היתר הוא היוצא מן הכלל. ש - מה פשר ההבחנה הראשונה, הנוגעת לחוכרים למטרת מגורים במגזר העירוני אשר שילמו בעבור שטח בניה הנופל מ- 160 מ"ר? ת - בעבר, חלק מתכניות המתאר התקפות כלל לא קבעו זכויות בניה מדויקות במגרש או קבעו זכויות מצומצמות יחסית. כתוצאה מכך - והדברים בולטים אצל חוכרים ותיקים למגורים - גביית התשלום על ידי מינהל מקרקעי ישראל )ולפני 1961, על ידי מדינת ישראל, רשות הפיתוח או הקרן הקיימת לישראל( נעשתה על בסיס קיבולת בניה מצומצמת מאוד. כך, למשל, אין זה נדיר למצוא חוזי חכירה לדורות בהם נגבו דמי חכירה )נמוכים( על פי מספר החדרים בדירה )כגון: שני חדרים או שלושה חדרים(, על פי קיבולת בניה נמוכה )כגון, 50 מ"ר( או אף ללא ציון הבסיס לחישוב דמי החכירה. למרות זאת, הסכים מינהל מקרקעי ישראל לקבוע במסגרת החלטה 402 משנת 1988 כי הוא לא יגבה "דמי היתר עבור תוספת בניה למגורים אם שטח המבנה הקיים יחד עם שטח התוספת הכולל נופל מ- 160 מ"ר"; כך, לשון סעיף 5 להחלטה

62 ש - זו תוצאה מעוותת, שהרי יוצא כי חוכר שילם - לצורך הדוגמה - עבור זכויות בניה של 50 מ"ר למגורים, וכעת הוא רשאי לבנות עד 160 מ"ר ללא תשלום כלשהוא. כיצד הדבר מתיישב עם הכלל על פיו על חוכר של קרקע לשלם למינהל מקרקעי ישראל דמי היתר עבור שימוש בזכויות נוספות מעבר לזכויות אשר עליהן שילם החוכר? ת - אכן, זו הטבה של ממש; מינהל מקרקעי ישראל נימק זאת - בתצהיר שהוגש לבית המשפט )ראה ע"א )י-ם( 11272/07 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ. אלברט אסקלסקי ואח' )2008( )להלן - עניין אסקלסקי( - כי הרקע לקביעה זו היה נעוץ בחוזי חכירה ישנים, עוד מימי הקרן הקיימת לישראל ורשות הפיתוח, בהם כלל לא צוין גודל המבנה המוחכר, והבסיס לגביית דמי חכירה בהם - כך לדברי מינהל מקרקעי ישראל - היה מנותק מזכויות הבניה שהיו בתוקף. לכן נוצרה הנחה מינהלית - שוב: כך לדברי מינהל מקרקעי ישראל - כי שולמו דמי חכירה עבור שטח של 160 מ"ר. ש - במילים אחרות בעצם, מינהל מקרקעי ישראל מודה במפורש, לגבי כל אותם חוכרים ותיקים למגורים כי הוא מעניק פטור מתשלום עבור שטח של עד 160 מ"ר, אף על פי שסביר להניח כי רובם לא שילם תמורה כספית עבור נפח בניה זה, וזאת, מהטעם שאין ברשותו מאגר נתונים מוסדר ושיטתי לגבי חוזי חכירה ישנים מהימים שטרם הקמת מינהל מקרקעי ישראל )זאת אומרת, לפני שנת 1961(? ת - נכון. ש - האם היו חוזי חכירה חדשים בישובים עירוניים, אשר לא שילמו דמי חכירה עבור מלוא זכויות הבניה )קיבולת הבניה( אשר נקבעה בתכנית המתאר, אלא אך ורק על פי הבניה בפועל? האם היו חוזי חכירה רבים מסוג זה? ת - מבחינה תיאורטית, דמי חכירה בקרקע עירונית אמורים היו להיקבע על פי ערכה הריאלי של הקרקע, היינו בהתחשב במכלול זכויות הבניה על פי תכנית המתאר התקפה במועד הקצאת הזכויות; ראו סעיף ב) 3 ( להחלטת היסוד )החלטה מס' 1 'מדיניות הקרקע בישראל'( של מועצת מקרקעי ישראל. בפועל, נעשה שימוש רב בהוראה מקבילה, הקבועה אף היא בסעיף ב) 7 ( להחלטה מס' 1, ועל פיה חרף הכללים המוצהרים )הקצאת קרקע במכרז פומבי; דמי חכירה ראשוניים בשיעור של 40% עד 80% מערך הקרקע( הרי ש"ניתן יהיה למסור קרקע עירונית בתנאים שונים" מהכללים המוצהרים וזאת "באזורים בהם תיקבע הממשלה כי יש לה עניין מיוחד לעודד פיתוחם וישובם. קרקעות באזורים כאמור ימסרו בתנאים שתיקבע המועצה על פי הנחיות הממשלה או מי שיוסמך על ידה". כמו כן, קובעת החלטה מס' - 1 בסעיף ) 5 (ב - כי 'המועצה רשאית לקבוע שיעורי דמי חכירה אחרים מאלה שנקבעו בסעיף קטן )א(', היינו - תשלום דמי חכירה ראשוניים של 40% עד 80% מערך הקרקע, וזאת "לגבי חכירת סוגי נכסים מסוימים או לקבוע לגביהם שיטות חישוב וצורות תשלום אחרות מאלה שנקבעו כאמור". במסגרת סמכות זו, הוקצו אלפי מגרשים למגורים בסוף שנות ה- 80 וראשית שנות ה- 90 )ראו החלטה 481 שעניינה 'הנחות במחירי קרקע לעידוד בניה למגורים' מה- 18 בפברואר 1991( על פי השטח המבונה בפועל לפי היתר הבניה )הרישוי(, ולא על פי השטח המותר לבניה על פי תכנית המתאר )התכנון(. ש - מה הדין אשר הוחל על חוכר של מגרש למגורים, שקיבל זכות חכירה לדורות בסוף שנות ה- 80 או ראשית שנות ה- 90, ושילם דמי חכירה על יסוד השטח המבונה בפועל, להבדיל ממלוא השטח המותר לבניה על פי התכנית. האם שעה שאותו חוכר יבקש להרחיב את בית המגורים עד 160 מ"ר הוא יידרש לשלם תמורה כלשהיא אם לאו? ת - במסגרת פסק הדין בעניין אסקלסקי, דן בית המשפט המחוזי בירושלים בסוגיה זו; זאת, בהקצאות מגרשים למגורים בישובי הכוכבים: רעות, מתן, לפיד ובשכונת נווה אפק, ראש העין. בית המשפט קבע, בניגוד לעמדת מינהל מקרקעי ישראל, כי הוראת סעיף 5 להחלטה 402, על פיה אין לגבות דמי היתר עבור תוספת בניה למגורים שהיא עד 160 מ"ר, פוטרת את כל החוכרים למגורים מתשלום דמי היתר. עקרון זה הוחל אף על חוכרים שרכשו זכויות חכירה לדורות תוך תשלום חלקי המבוסס על שטח מבונה הנופל מ- 160 מ"ר. 62

63 טול, למשל, חוכר למגורים אשר שילם דמי חכירה על בסיס של 120 מ"ר שעה שזכויות הבניה על פי תכנית המתאר עמדו על 160 מ"ר. חוכר זה מבקש כעת לבנות עוד 40 מ"ר. דא עקא, הוא לא שילם כלל עבור זכויות אלה. חרף זאת, נקבע כי החלטה 402 פוטרת חוכרים אלו מתשלום כספים כלשהם למינהל מקרקע ישראל. ש - האם המדיניות של מינהל מקרקעי ישראל כלפי חוכרי המגרשים ששילמו דמי חכירה על פי הבניה בפועל היתה אחידה? האם זו המדיניות התקפה? ת - בעניין אסקלסקי נקבע, כאמור, על ידי בית המשפט כי, על בסיס החלטה 402, הדין הוא, שאין להטיל על חוכרים ששילמו, דמי חכירה על פי הבניה בפועל, חובת תשלום נוספת בעת מימוש תוספת הבניה. דין זה שונה בשנת 2002 עם צאת החלטה 933. אחד הטעמים המרכזיים שהובילו את בית המשפט המחוזי להכרעה היתה סקירת הפרקטיקה של מינהל מקרקעי ישראל בסוגיה זו ומסקנתו - בהמשך למסקנת בית המשפט השלום - כי "החלטות הנהלת המינהל שונו חדשות לבקרים ונראה כי ערב החלטת המועצה 933, לא ניתן היה להתמצא בסבך הכללים והחריגים, החיובים והפטורים". כך, למשל, בית המשפט מציין כי מינהל מקרקעי ישראל הבחין, וזאת לצורך חיוב דמי היתר עבור תוספת בניה לחוכר במגזר העירוני אשר שילם עבור הבניה בפועל בלבד, בין הקצאת קרקע לבניה נמוכה, הנעשית באמצעות חברה קבלנית )הפטורה מתשלום עבור תוספת בניה( לבין הקצאת קרקע לבניה נמוכה ליזם היחיד )החייבת בתשלום(; לאחר מכן, נעשתה אף הבחנה בין הקצאה ליזם שנעשית במסגרת הפרוגרמה של משרד הבינוי והשיכון )הפטורה מתשלום עבור תוספת בניה( לבין הקצאה שלא נעשית במסגרת הפרוגרמה של משרד הבינוי והשיכון )ואף לא, כאמור, על ידי חברה קבלנית(, שאז היא חייבת בתשלום. קיצורו של דבר, בית המשפט המחוזי בירושלים מותח ביקורת על כך ש"התנהלות המינהל יצרה אבחנות ותת אבחנות בין סוגי חוכרים, שזכרן לא בא בהחלטות המועצה ובנוהל", ולכן קבע כי יש לפטור מתשלום דמי ההיתר את החוכרים, אשר זכו להקצאת קרקע תמורת תשלום מופחת הנגזר מהבניה בפועל, ולא ממלוא זכויות הבניה. הלכה זו חלה בין השנים 1988 )החלטה 402( ועד שנת 2002 )החלטה 933(. ש - האם ישנן דוגמאות נוספות בפסיקת בתי המשפט לכך שבתים ישנים וקטנים זכו לפטור אוטומטי מתשלום דמי היתר עד 160 מ"ר? ת - כן. העובדות של עניין ב.צ.ל השקעות )ע"א )ת"א( 2890/03 ב.צ.ל השקעות וייעוץ בע"מ נ. מינהל מקרקעי ישראל )2005(; רע"א 110/06 ב.צ.ל השקעות וייעוץ בע"מ נ. מינהל מקרקעי ישראל )2006(; להלן - עניין ב.צ.ל( הן דוגמא טיפוסית לכך. בעניין ב.צ.ל השקעות דובר על מבנה צמוד קרקע )בית בודד( ברעננה בשטח של 70 מ"ר. מינהל מקרקעי ישראל דרש דמי היתר אך ורק עבור הבניה הנוספת מעל ל- 160 מ"ר )עוד 320 מ"ר(. עינינו הרואות, מינהל מקרקעי ישראל ויתר באופן אוטומטי על דמי היתר לשטח של 90 מ"ר )מ- 70 מ"ר עד ל- 160 מ"ר( נפסק, כי על החוכר לשלם דמי היתר עבור בניה זו, היינו בניה העולה על 160 מ"ר. יצוין כי החל מחודש מרץ 2009, עם צאת החלטה 1184 )'תוספת בניה, שינוי יעוד, ניצול ופיצול מגרש - תשלום דמי היתר'( מה- 29 במרץ 2009, חל פטור 'זמני', במגזר העירוני בלבד, אף על בניה העולה על 160 מ"ר ועד 240 מ"ר )ובאזורי עדיפות לאומית - פטור מלא(. מצב נורמטיבי זה שורר אף כיום וזאת מכוח החלטה הרחבת הבניה נמוכה )צמודת קרקע( במגזר העירוני, ובכלל זה בית אשר הוון במחיר סמלי )3.75% מערך הקרקע( עד 240 מ"ר, פטורה מתשלום דמי היתר במרכז הארץ; באזורי הספר, הרחבת בית - כל בית צמוד קרקע במגזר העירוני - פטורה מתשלום דמי היתר. ש - לסיכום נקודה זו, ניתן להבין כי, בפועל, מינהל מקרקעי ישראל הפעיל לטובת חוכרים רבים על קרקע עירונית חזקה על פיה רואים אותם כאילו הם שילמו עבור זכויות בניה בהיקף של 160 מ"ר אף על פי שהם לא שילמו עבור בניה זו. האם מסקנה זו נכונה? 63

64 ת - ככלל, מסקנה זו נכונה. הנחת העבודה המינהלית של מינהל מקרקעי ישראל מבוססת על כך שהחוכרים למגורים במגזר העירוני שילמו עבור זכויות בניה בהיקף של 160 מ"ר ולכן אך ורק בניה מעל היקף זה, מלכתחילה, טעונה תשלום דמי היתר )כאמור, החל מחודש מרץ 2009, גם בניה נמוכה למגורים במגזר העירוני שהיא בין 160 מ"ר ל- 240 מ"ר פטורה, אף היא, מדמי היתר(. הנחת עבודה זו היא תיאורטית לחלוטין; היא אינה מבוססת על מציאות אקטואלית, שהרי בפועל בחלק ניכר מהנכסים למגורים במגזר העירוני, הן בתחום הבניה הנמוכה למגורים והן בבניה הרוויה, תשלום דמי החכירה נעשה על בסיס קיבולת בניה הנמוכה - ואף נמוכה בהרבה - מ- 160 מ"ר. בנוסף לכך, ישנם נכסים נוספים למגורים, שהוקצו בשלהי שנות ה- 80 וראשית שנות ה- 90, בהם התשלום למינהל מקרקעי ישראל נעשה אך ורק עבור חלק מזכויות הבניה המותרות על פי תכנית המתאר התקפה )הווי אומר, התשלום נעשה אך ורק עבור הבניה בפועל(, אולם בעקבות פרשנות החלטה 402 הם הופטרו מתשלום יתרת התמורה אפילו בשכבה הבסיסית של התשלום עד 160 מ"ר. ש - האם גם כיום חוכר אשר לא שילם את התמורה עבור קיבולת הבניה המאושרת על פי תכנית המתאר התקפה במעמד ההקצאה, יהיה פטור מתשלום דמי היתר עד 160 מ"ר? ת - התשובה לכך היא כי פרט למקרי קיצון, אין כמעט חוכרים למגורים במגזר העירוני אשר יידרשו לשלם דמי היתר עבור תוספת בניה בהיקף של עד 160 מ"ר. החלטת מועצת מקרקעי ישראל התקפה כיום והמסדירה סוגיה זו, הינה החלטה החלטה זו היא מחודש ינואר 2012 והיא באה במקום החלטה 1186 מחודש מרץ 2010, שבתורה באה תחת החלטה 1184 מחודש מרץ ההבדלים בין החלטות אלו )החלטה , והחלטה 1245( הם מינוריים. החלטה 1245 קובעת את ההבחנות והכללים הבאים - ראשית, הבחנה בין בניה רוויה לבין בניה נמוכה )צמודת קרקע(. החלטת המועצה התקפה )החלטה 1245; עוד לפניה, החלטות 1184 ו וקדמה לה כבר החלטה 933( קובעת כי "המינהל לא יגבה דמי היתר בגין תוספת בניה בבניה רוויה". ראו סעיף 3.3 להחלטה יצוין, כי בחלק מהישובים הכפריים - דוגמת קיבוצים - ישנה בניה רוויה. למרות זאת, מינהל מקרקעי ישראל אינו פוטר תוספת בניה זו. שנית, בניה נמוכה במגרש שהוא בגודל של עד 280 מ"ר. החלטה 1245 קובעת כי חוכר מגרש בעל שטח של עד 280 מ"ר אשר שילם דמי חכירה עבור שטח הבניה בפועל, לא יידרש לשלם דמי היתר כלשהם לצורך השלמת תשלום דמי החכירה עד למלוא זכויות הבניה על פי התכנית התקפה. החבות לתשלום דמי היתר מצטמצמת, איפוא, אך ורק למקרים הנדירים בהם הוקצה מגרש העולה על 280 מ"ר ושולמו דמי חכירה על פי הבינוי בפועל )ולא מלוא הזכויות התקפות בתכנית המתאר(. למיטב הידיעה, רובם המכריע של מגרשים אלו )מגרשים העולים על 280 מ"ר( נמצא בשטחי ההרחבות של ישובים כפריים, בייחוד במשק המשפחתי )מושבי עובדים, כפרים שיתופיים( ואף במשק השיתופי )קיבוצים, מושבים שיתופיים(. הטעם לכך הוא שבעבר, החלטה 737 של מועצת מקרקעי ישראל איפשרה תשלום )היוון( של בניה בפועל על בניה בהיקף של 140 מ"ר )ולא מלוא קיבולת הבניה על פי תכנית המתאר( באזורים שאינם אזורי עדיפות לאומית, ותשלום לפי בניה בפועל )ולפחות 100 מ"ר( באזורי עדיפות לאומית. 64

65 בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )נתניה( בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר כפרי )כפר יחזקאל( ש - מה ההיגיון לפטור לחלוטין מתשלום דמי היתר כל תוספת בניה בבניה רוויה? ת - דומה, כי התשובה לכך הינה הרצון של מינהל מקרקעי ישראל להפחית את החיכוך עם עיקר מסת החוכרים במגזר העירוני. יודגש, כי מבחינה כלכלית, השווי הכלכלי של זכויות בניה נוספות בבניה רוויה, בייחוד באזורי הביקוש )דוגמת גוש דן( עשוי להיות משמעותי. הדברים מקבלים משנה תוקף לאור אפשרויות הרחבת דירות מגורים בבניה רוויה לפי תמ"א/ 38. ש - עמדנו עד כה על ריקון חיוב התשלום מדמי היתר עבור בניה עד 160 מ"ר; האם חוכר במגזר העירוני נדרש להמשיך ולשלם דמי חכירה עבור שטח הבניה הבסיסי של 160 מ"ר? ת - אלו הן שתי סוגיות רבות-חשיבות ועמדנו עליהן בהרחבה: הסוגיה האחת, עניינה מבצעי ההיוון שחלו במגזר העירוני ואיפשרו היוון - בתמורה סמלית לחלוטין - של שטח הבניה הבסיסי )160 מ"ר( במגרש. הסוגיה השניה, עניינה שאלת חובת תשלום דמי היתר עבור שימוש בזכויות נוספות )תוספת בניה, שינוי ניצול וכולי( מעל לשטח של 160 מ"ר. בעבר נדרש תשלום )דמי היתר( עבור בניה מעל ל- 160 מ"ר, בבניה צמודת קרקע במגזר העירוני. החל משנת 2009 תשלום זה בוטל, כמעט לחלוטין במגזר העירוני )פרט למקרה של הרחבת בית צמוד קרקע בהקף העולה על 240 מ"ר במרכז הארץ(. התשלום המלא )91%( נותר בעינו במגזר החקלאי, תוך יצירת פער ואפליה ללא הצדקה עניינית. תחילה, יש לסכם, במשפט אחד, את הדיון והניתוח שנעשה למעלה בנוגע לתשלום דמי היתר בנכסים למגורים עד 160 מ"ר: בפועל, מינהל מקרקעי ישראל )ולפניו הקרן הקיימת לישראל( גבה, באופן היסטורי, דמי חכירה )נמוכים ביותר!( על בסיס הבניה בפועל במוחכר, אולם ראה את החוכר כאילו הוא שילם עבור 160 מ"ר. בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר עירוני )תל אביב( בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר כפרי )כפר יחזקאל( 65

66 66 בניה נמוכה )צמודת קרקע( ובניה רוויה, מגזר עירוני )נתניה( תנועת המושבים בישראל

67 בניה נמוכה )צמודת קרקע(, מגזר כפרי )כפר יחזקאל( תנועת המושבים בישראל 67

68 מבצעי ההיוון בבניה נמוכה )צמודת קרקע( למטרת מגורים במגזר העירוני - היוון 160 מ"ר בתמורה סמלית ש - מה היו מבצעי ההיוון במגזר העירוני לחוכרים למטרת מגורים? ת - מבצעי ההיוון במגזר העירוני לחוכרים למטרת מגורים היו סדרה של החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שיצאו לאוויר העולם החל משנת 1995, ובמסגרתן ניתנה לחוכר למטרת מגורים הזכות להוון את חוזה החכירה לדורות תמורת סכום סמלי. ש - מה בדיוק הזכויות אשר הוענקו לחוכר למטרת מגורים במגזר העירוני, אשר הצטרף למבצע ההיוון? ת - חוכר למטרת מגורים אשר הצטרף למבצע ההיוון זכה לפטור מלא מתשלום דמי חכירה שנתיים ולפטור מלא מתשלום דמי הסכמה )היינו - פטור מלא מתשלום תמורה כספית למינהל מקרקעי ישראל בעת העברת הזכויות בנכס המוחכר(. ההיוון חל על היקף בניה של עד 160 מ"ר. ש - מה היו שיעורי התשלום עבור היוון זכות למגורים של עד 160 מ"ר במגזר העירוני? ת - כן. האם נעשתה הבחנה בין היוון חוכרים למגורים בבניה רוויה לבין חוכרים למגורים בבניה נמוכה? מבצע ההיוון החל במתן הטבות מופלגות לחוכרים למגורים בבניה רוויה. השיעורים הללו נקבעו תחילה בהחלטה 678 מחודש נובמבר החלטה זו הוחלה על חוכרים בבניה רוויה, אשר החזיקו בחוזי חכירה בלתי מהוונים. בדרך כלל היו אלה חוכרים ותיקים יחסית היות ומאז שנת עם צאת החלטה הקצאת הקרקע לבניה רוויה נעשתה בחוזי חכירה מהוונים. שיעור התשלום אשר נדרש מחוכרים אלה עמד על "מכפלה של מכסת דמי החכירה השנתיים שנקבעה לו לשנת 1995 )בשיעור של שני פרומיל מערך הקרקע( ב- 15 ", זאת אומרת - 3% מערך הקרקע. ש - האם התשלום בשיעור של 3% מערך הקרקע מהווה את מלוא התשלום עבור ההיוון במסגרת החלטה 678 )היוון זכויות חוכרים בבניה רוויה(? ת - כן. יודגש, כי שיעור זה הוחל על כל החוכרים בארץ, כולל חוכרים למגורים של מגרשים יקרי-ערך, ובלבד שמדובר במגרש )מבנה( ובו לפחות ארבע יחידות דיור, הבנויות זו מעל זו, בשתי קומות, היינו: בניה רוויה. ש - במישור ההצהרתי, דמי החכירה במגזר העירוני אמורים היו להיות דמי חכירה ריאליים, היינו - 5% לשנה מערך הקרקע; מה פשר הקביעה בהחלטה 678 כי שיעור ההיוון יעמוד על פי חמישה עשר משיעור דמי החכירה השנתיים לשנת 1995 "בשיעור של שני פרומיל"? ת - אכן, שאלה זו אוחזת את השור בקרניו. מבחינה תאורטית, דמי החכירה השנתיים היו אמורים להיות בשיעור של 5% לשנה מערך הקרקע. בפועל, הם היו דמי חכירה סמליים לחלוטין. הם לא הגיעו אפילו לעשירית מהשיעור המוצהר, ופעמים אפילו לא למאית מהשיעור המוצהר. 68

69 לכן, בשנת 1994 התקבלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל על פיה דמי החכירה השנתיים יעמדו על 0.2% לשנה וזאת על פי טבלאות קרקע נורמטיביות. מבצע ההיוון של הבניה הרוויה מומש, אם כן, בתשלום חד פעמי של 3% מערך הקרקע. ש - האם ישנם נתונים רשמיים ומבוקרים מהם ניתן ללמוד מה היה התשלום הממוצע עבור היוון דירת מגורים בחתך לפי המחוזות של מינהל מקרקעי ישראל? ת - נתונים רשמיים ומבוקרים אלו פורסמו בדין וחשבון השנתי על פעולות מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1996 )י-ם, ) בדו"ח זה, המוגש למועצת מקרקעי ישראל מכוח החובה הקבועה בסעיף 4 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך )כיום, סעיף 4 לחוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך ( מובא דיווח על המבצע "שנערך בשנת 1995 וזכה להצלחה גדולה בקרב ציבור החוכרים. מספר בתי האב שהיוונו את זכויותיהם בנכס בבניה הרוויה עלה על 100,000 חוכרים שהם למעלה מ- 65% מכלל האוכלוסיה אליה יועד המבצע". הדו"ח השנתי של מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1996 אף מפרט את התשלום הממוצע של כל יחידת דיור בבניה הרוויה וזאת לאור הצטרפות 65% )ממוצע ארצי( של החוכרים למבצע ההיוון )108,919 מצטרפים מסך אוכלוסית חוכרים בבניה רוויה של 168,472; הנתונים נכונים ל- 31 בדצמבר 1996(. סך כל התשלומים בגין היוון כל חוזה החכירה של הבניה הרוויה בארץ עמד על כ מ' )305,507 א' (. ש - לאחר תיאור הסוגיה של 'מבצעי ההיוון' ודמי החכירה המהוונים הסמליים שנדרשו מחוכרים במגזר העירוני, ולאחר הסקירה על ההטבות בתחום דמי ההיתר - האם יש בסיס להשערה על פיה הטעם להטבות אלו, שנשללו מהמושבים והקיבוצים, נעוץ בדמי חכירה ששולמו בעבר הרחוק, בשנות ה- 30 וה- 40? ת - ניתן לגשת לסוגיה זו במסגרת היחידה השניה אשר מנתחת אותה לפרטי פרטים. בניה רוויה, מגזר עירוני )תל אביב( בניה רוויה, מגזר כפרי )קיבוץ שער הגולן( 69